试论司法警察管理体制改革

周立峰


　　我国人民法院司法警察的设置与发展从无到有，从小到大，经历了曲折起伏的发展进程。建国前，在中国共产党领导的各革命据地相继建立了人民审判机关。如土地革命时期的中央工农民主政府临时最高法庭，中华苏维埃共和国裁判部和抗日战争期间边区法院等等。这一时期没有明确规定人民审判机关设专职司法警察，但规定人民审判机关调用赤卫队、警卫员、民警等人员执行司法警察职务。建国后，1950年中央决定将执行不同任务的警察统一命名为中国人民警察。1951年9月中央人民政府通过《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》统一了人民法院的组织体系，其中规定：“县级人民法院设法警，省级人民法院设法警若干人”。这是首次从法律上对人民法院司法警察设置做出明确规定。1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国人民法院组织法》，又取消了人民法院设置司法警察的规定。虽然法律上予以取消，但仍然有一些法警在法院开展工作。1956年5月，公安部、财政部、司法部、国家人事局联合下达通知，决定自1956年7月1日起将各级人民法院司法警列为中国人民警察的警种之一。1957年6月25日国家公布了《中华人民共和国人民警察条例》，其中对司法警察的职责做了明确规定。为人民法院司法警察依法执行职务提供了法律依据。在文化大革命的十年动乱中，公检法的工作遭到严重破坏，司法警察队伍也难逃扼运。党的十一届三中全会以后，我国的民主与法制建设步入了新的发展阶段。1979年7月1日五届人大第二次会议通过了新的《中华人民共和国人民法院组织法》明确规定：“各级人民法院设置司法警察若干人”，正是这一明确规定推动了人民法院司法警察队伍的发展壮大。1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了关于修改《中华人民共和国人民法院组织法》的决定，保留了关于人民法院司法警察设置的条款。1992年7月人民法院司法警察与其他警种的人民警察一样实行了警衔制度，标志着司法警察队伍建设步入了正规化、现代化的发展轨道。

　　据统计截止1998年底，全国法院共有司法警察24559人，占全国法院干警总数的8％，司法警察队伍的发展壮大，对于确保审判工作的顺利开展，对于维护法律尊严，保证生效判决文书得到及时公正实施，对于妥善处理发生在审判环节的突发事件，保障诉讼参与人及人民群众合法权益的实现做出了积极的贡献。特别是近几年来，人民法院司法警察工作空前发展，机构建设初具规模，职能日益广泛，管理开始规范，素质有所提高。但是，随着依法治国方略的实施，法院各项改革的深入，法警工作中存在的问题更显突出，旧的问题没有解决，新的问题不断出现，这些问题集中表现在法警队伍现状与法院工作的四个不适应。
　　一是与法院改革发展的总体形势不相适应。近几年来，人民法院以公正、公开、公平、高效廉洁为目标，展开了涉及面广、力度大的重大改革。在全面实行公开审判，深化审判方式改革，理顺合议庭、审委会职责，建立符合审判工作特点和规律的管理体制以及加快人事制度改革和法院内部机构改革方面都有具体措施，让人耳目一新。与此相比，法警工作整体改进不大，工作仍沿着旧思路、旧体制运行。尽管也有一些探索和试验，但都是在原有基础上的修补和完善，改革步伐明显滞后。法警体制改革尚没有引起有关方面足够的重视，也没有切实可行、改革创新的有力举措，法警工作落后于法院整体工作。
　　二是法警录用机制不适应。我国人事制度改革的方向是建立竞争、择优、公开公正、能上能下的用人机制，而现行法警录用缺乏公平竞争、择优录用，随意性很大。而且法警的国家干部身份和较低的门槛，使该岗位成为某些权力部门及干部安置子女的热门岗位。造成录用人员鱼龙混杂，良莠不齐。法警队伍出口不畅，又使一些不适宜做法警工作的人调不出去，影响法警整体素质，法院仅凭自身能力化解这一矛盾，显然力不从心。
　　三是法警素质不适应。一是体能、技能不适应。由于沿用机关干部管理模式进行管理，法警体能弱，技能低，年龄老化，军事素质不高，战斗力不强的现象相当普遍。以我院为例，现有法警36人，其中年龄在40岁以上的16人，占总人数的50％，25岁以下的仅有2人。在他们中间部队复员的占64％，但最短的也离开部队10年。年龄偏大，训练困难，越来越难以承担繁重的执法任务。二是知识水平不适应。现有法警中文化程度偏低的占有相当比例，由于工作性质和自身条件限制，提高文化水平，学习法律知识，扩展知识面，钻研业务难度较大。三是工作能力不适应。法警兼职过多，有的兼司机，有的兼行政管理，有的甚至常被派出去参加治安管理、计划生育、催粮派款等额外工作，法警不能专司本职业务，造成忙于事务的多，研究业务的少，没有机会锻炼提高自己的业务水平和工作能力，无法做到人尽其才。
　　四是管理体制不适应。按现行体制，法警进了法院门便是国家正式干部，端上了铁饭碗。年龄超出规定后必须转岗从事其他工作，法院岗位不多。定员编制有限，安置大龄法警压力很大。由于转岗安置又在工资、警衔、福利、待遇方面引伸出不少问题，影响法警工作积极性和法院队伍稳定。
　　二、改革的方向与思路
　　困扰法警队伍建设诸多问题的关键症结在于用人机制与管理体制的错位，人民法院司法警察管理体制必须改革。改革的方向是：改革长期沿用的招收录用法警为聘用法警或者取消法院的法警编制，在武警部队内设立法警总队，承担法警职责。改革长期存在的行政管理方式为军事管理方式，建立起符合审判工作规律和特点的法警管理体制。思路是：在现有《人民法院组织法》不做修改的前提下，突破法警是国家正式干部的旧观念，对司法警察实行类似兵役制的用人机制。面向社会招聘符合法警条件的人员担任，法警职务，实行二至四年的聘用期限，服务期满或者不具备法警任职条件的人员可以依合同予以解聘。法院的司法警察机构仅保留少量骨干担任管理工作，对招聘法警进行教育训练，组织管理，指挥他们完成法律赋予的任务。
　　改革是解决法警队伍建设存在问题的唯一出路。一条思路是将现行的录用制法警改为聘用制法警。另一条思路是在法院取消法警编制，在武装警察部队内设法警总队。这两条思路都可以解决法警职能从终身任期为有限任期，从行政管理为军事管理的问题，是法警管理体制改革比较可行的办法。首先，按照现行《人民法院司法警察条例》的规定，法警是法院干部队伍重要的组成部分，是参加诉讼活动的法定成员。必须由年龄25周岁以下，高中以上文化程度的人员担任该职务，同时又规定法警在年满35周岁时应予转业，不再担任法警工作(管理人员除外)，这就明确了法警任职的阶段性。实行聘用制，不再给予国家正式干部身份正是为了适应任职阶段性。其次，按惯例大龄法警或被转为书记员、执行员、行政管理人员，有的还转入审判庭工作。但是随着法院各项改革措施的逐步到位，司法警察、书记员单列体系已成定局，越来越多的法律本专科学历的人员将从事这项工作。1996年颁布的《中华人民共和国法官法》又对初任法官确定了必须通过专业考试的规定。担任法官职务的条件更加严格，法警直接转为书记员、法官已不可能。而由于法警工作性质和自身条件影响，能够通过初任法官资格考试的人并不多。不改革法警用人机制，法警队伍建设必将走入死胡同。第三，如果实行武装警察担任法警工作，就从根本上解决了法院法警队伍的老化，体能和军事技能不高的问题。对于法警所需的法律知识问题，通过学习不难解决。无论是实行武警履行法警职能还是实行对法警实行聘任制，只有实行军事管理才能保持这支准军事化队伍始终具有较强的战斗力。也才能实现最高法院提出的上下左右形成一体，有利于统一指挥，统一管理，集中调度，提高整体战斗力的奋斗目标。而实行类似兵役制的录用制度为实行军事化管理创造了条件。
　　三、改革效果分析
　　1．改革法警录用机制实现了公开公正，公平竞争，择优录用，符合干部人事管理制度改革的方向。实现了用人上的规范化和选择性。法院可以根据各自对法警的要求，依据《人民法院司法警察条例》规定，制定严格的标准，选择符合条件的人员担任法警职务，从而较好地解决了法警来源的问题。
　　2．改革法警录用机制可以保证法警个体的高质量、高素质。聘用法警年龄结构合理，军事技能基础好，知识水平较高，队伍充满生机。由于实行聘期界定的方式，实现了能者上、劣者下的竞争态势，法警感受到工作有压力，学习有动力，充满了危机感和紧迫感，奋发向上将成为主旋律。竞争意识增强，综合素质提高。保持法警队伍始终具有较强战斗力就有了可靠的保证。
　　3．改革法警录用机制可以促进法警队伍管理更加现代化。最高人民法院对司法警察管理工作的要求是：队伍建设革命化，管理制度正规化，教育训练经常化，警务装备现代化。法警整体素质的提高，为实现上述目标创造了条件。用人机制的改革使法警管理增加了强度和力度，管理手段也更加灵活有效。完全可以严格要求，严格训练，严格管理，实现法警队伍的革命化、年轻化、正规化。
　　四、聘用法警的法律地位
　　《中华人民共和国人民法院组织法》第四十一条第三款明确规定：“各级人民法院设司法警察若干人”。这是对于法警法律地位的确认。只要被人民法院依法任命担任司法警察职务的人员，就有权依法履行法警职权，其合法权益受法律保护。至于法警的任职方式、身份，法律并无明确规定，法律也没有规定司法警察必须具备国家正式干部的身份。法警任用条件只在文化程度、年龄、政治思想、身体状况等方面有明确要求。任何社会青年只要符合法警任职条件均有权竞争这一职位，一旦与法院聘用合同关系成立，在合同有效期内就是司法警察，有权依法履行法警职权，恪守法警义务，享有法律赋予法警的合法权益。所以说聘用法警与任用法警、武警与法警在依法履行职责上的法律地位完全一致，是不容置疑的。
　　对于武警部队担任法警工作的人员，和聘用法警一样都可以依法授予警衔。当然，由于武警和聘用法警年龄较轻，工龄及其他条件影响不可能授予较高警衔。他们的经济待遇，应该依据工作强度、难度及危险程度给予考虑，还应该按有关规定为他们办理养老、医疗、意外伤害保险，以使他们免除后顾之忧，全身心地投入法警工作之中去。
　　司法警察管理制度的改革是一项全新的事业，必须解放思想，实事求是，打破旧观念，冲出旧框框，用改革创新的精神大胆探索，勇于实践，同时积极借鉴国外作法为我所用。只有这样才能走出符合审判工作规律，具有中国特色的司法警察队伍建设的路子，为依法治国做出更多的贡献。


黑龙江省东方红林区基层法院孙兆林 周立峰
江苏省连云港市人民政府办公室


连云港市人民政府办公室文件

连政办发〔2007〕82号

　
连云港市政府办公室关于印发连云港市规范性文件制定程序规定的通知


各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《连云港市规范性文件制定程序规定》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

二○○七年四月二十四日


连云港市规范性文件制定程序规定

第一章 总 则

第一条 为了规范本市规范性文件制定程序，保证规范性文件质量，维护社会主义法制和政令的统一，促进依法行政，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《规章制定程序条例》等法律、法规，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件，是指本市各级人民政府（含其办公室，下同）及其工作部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称制定机关），按照法定权限和程序制定发布的涉及本行政区域范围内的公民、法人或者其他组织的权利、义务并具有普遍约束力或者一般规范意义、可以反复适用的文件总称（简称规范性文件）。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。
规范性文件的名称一般为：决定、规定、办法、实施细则、实施办法等。对全局性重大的规范性文件，称“决定”；对某一方面行政工作作比较全面的规定，称“规定或办法”；为贯彻执行法律、法规、规章制定的比较具体细致、带有补充性、辅助性的规定，称“实施细则”或“实施办法”。
第三条 规范性文件的制定程序包括立项、起草、审查、决定、公布、解释等。
第四条 本市制定机关制定规范性文件适用本规定。
第五条 行政机关的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定等，不适用本规定。
制定机关制定的规范性文件的备案，依照市政府规范性文件备案规定执行。
第六条 规范性文件制定，应当遵循下列原则：
（一）国家法制统一原则；
（二）依照法定职权和程序制定原则；
（三）职权与责任相一致原则；
（四）精简、统一、效能原则；
（五）体现地方特色和具有可操作性原则；
（六）维护公民、法人和其他组织的合法权益原则；
（七）保障行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织依法行使职权原则。
第七条　规范性文件可以用条文形式表述，也可用段落形式表述。规范性文件用语应当准确、简洁，使用文字和标点符号应当正确、规范，条文内容明确、具体，注重效用。
第八条 除有法定依据或者国家另有规定外，制定机关不得在规范性文件中设定下列内容：
（一）行政许可事项；
（二）行政处罚事项；
（三）行政强制措施；
（四）行政收费事项；
（五）其它应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项。

第二章　　立 项

第九条 政府所属部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织认为需要由本级人民政府制定规范性文件的，应当于每年12月20日前向本级人民政府报送下一年度拟提请政府发布规范性文件的计划，即提出立项申请。
第十条 政府法制部门应当对报送政府制定规范性文件的立项申请进行汇总研究，拟订本级人民政府年度规范性文件制定工作计划，报本级人民政府批准后执行。
政府规范性文件制定工作计划应当明确规范性文件的名称、起草单位、制定目的、起草时间、会办单位等。
对列入政府规范性文件制定工作年度计划的项目，承担起草任务的部门应当抓紧工作，按照要求上报本级人民政府。
政府规范性文件年度制定工作计划在执行中可以根据实际情况进行调整。
第十一条 政府所属部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以根据本部门、本单位的实际，按照规范性文件制定原则自主确定部门规范性文件的立项工作。

第三章 起 草

第十二条 规范性文件由制定机关组织起草。
政府规范性文件由政府的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以由政府法制部门牵头组织起草。
部门规范性文件由制定机关的一个或几个内设机构或者法制机构具体负责起草。
第十三条 起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关单位和个人的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会和公开向社会征求意见等多种形式。
第十四条 公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见的，起草部门应当予以研究处理。
相关机关对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调；协调不成的，报上级行政机关协调或者裁定。
对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中予以说明。
第十五条 报请县级以上地方人民政府发布规范性文件的，其送审稿应当由起草部门或联合起草部门主要负责人签署，并提供下列材料：
（一）报请审查的请示或函；
（二）规范性文件送审稿；
（三）制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、制定依据、有关方面的意见汇总材料等内容的起草说明；
（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策、上位规范性文件（以下简称制定依据）；
（五）征求意见的有关材料；
（六）其他应当提供的有关资料。
发布部门规范性文件需要起草机构提供有关材料的，参照前款规定执行。

第四章 审 查

第十六条 规范性文件送审稿由制定机关的法制机构统一审查。
法制机构主要从以下几个方面对规范性文件送审稿进行审查：
（一）是否具有制定的必要性和可行性；
（二）内容是否符合法律、法规、规章和国家政策的相关规定；
（三）是否符合本规定第六条、第七条、第十五条的规定；
（四）是否与相关的规范性文件相协调、衔接；
（五）是否充分征求并正确处理相关机关、组织和管理相对人的意见；
（六）其他需要审查的内容。
第十七条 法制机构收到制定机关交办的规范性文件送审稿，一般应当将送审稿发送有关机关、组织会签、征求意见。有关机关、组织应当在规定时间内提出合法、符合实际情况的修改会签意见，并将修改会签意见提交法制机构。
第十八条 对涉及公民、法人或者其他组织切身利益等重大的规范性文件送审稿，法制机构应当召开有关机关、组织、专家参加的座谈会、论证会、听证会或者在本行政区域普遍发行的报刊、电视或统一设置的专门的户外公示栏上向社会公布草案广泛征求修改意见、建议，充分听取意见并研究论证。涉及主要问题的，要进行调查研究，或委托有关组织、专家提出论证意见。
第十九条 对报请审查的规范性文件送审稿，法制机构可以进行修改、调整、协调；对重大分歧意见协调不成的，报请制定机关决定。
第二十条 规范性文件送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者将其退回起草部门，也可以要求起草部门修改、补充材料后再报请审查：
（一）不符合本规定第十五条、第十六条规定的；
（二）制定的基本条件尚不成熟的；
（三）有关机关对草案的重要内容有较大争议，起草部门未与有关部门协商一致的。

第五章　　决定与公布

第二十一条 规范性文件送审稿经法制机构审查，符合本规定的，由法制机构报请制定机关审查决定。
县级以上地方人民政府制定的规范性文件，原则上应当经县级以上地方人民政府常务会议决定；县级以上地方人民政府工作部门制定的规范性文件，应当经部门办公会议决定。但涉及内容比较单一，且各方面意见比较统一的，可以由制定机关主要负责人决定。
第二十二条 规范性文件经本规定第二十一条第二款规定程序决定后，应当由制定机关的主要负责人签署并向社会公布；涉及全局性重大的规范性文件应当以签署命令的形式予以公布。除法律法规另有规定外，规范性文件应当在政府指定的政府公报、网站或者本行政区普遍发行的报刊、电视或统一设置的专门的户外公示栏等媒体上向社会公布。具体工作由制定机关的法制机构负责。
规范性文件未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。
第二十三条 公众有权查阅已经公布的规范性文件。
制定机关应当采取编辑出版年度规范性文件汇编等措施为公众查阅规范性文件提供方便。
第二十四条 规范性文件应当自发布之日起30日以后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策以及规范性文件本身执行的除外。
第二十五条 规范性文件规定的内容属阶段性工作的，制定机关应当在规范性文件中规定规范性文件的终止时间。
第二十六条 在发生重大灾害事件及保障国家安全、公共安全和重大公共利益或执行上级机关的紧急命令和决定等情况下，需要立即制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可简化制定程序。

第六章 解 释

第二十七条 规范性文件解释权属规范性文件制定机关。解释的具体工作由制定机关的法制机构承办，参照规范性文件送审稿审查程序，提出意见，报请制定机关批准后公布。
规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。
第二十八条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为按照本规定制定的规范性文件同国家法律、法规、规章等相抵触的，可以向制定机关书面提出审查的建议，由其法制机构研究处理。

第七章 附 则

第二十九条 规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其施行情况进行评估，并根据法律、法规、规章和国家政策的调整以及实际情况的变化，适时进行清理，及时予以修订或废止。
第三十条 本规定自2007年6月1日起施行。