江苏省连云港市人民政府


连政发[2008]77号


连云港市政府关于印发连云港市市区经济适用住房管理办法的通知



各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《连云港市市区经济适用住房管理办法》已经市十二届政府第3次常务会议讨论通过，现予印发实施。

　　　　　　　
　　　　　　　　二○○八年七月八日

连云港市市区经济适用住房管理办法

第一章 总 则

第一条 为进一步完善我市市区经济适用住房制度，保障城市低收入住房困难家庭的住房需求，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)和建设部《经济适用住房管理办法》(建住房〔2007〕258号)，结合我市市区实际，制定本办法。
第二条 本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。
第三条 经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分。经济适用住房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。市区经济适用住房的建设、供应、使用及监督管理，应当遵守本办法。
第四条 市区经济适用住房建设坚持政府主导、统一规划、社会参与、规范管理的原则。严格按照国家、省规定合理确定经济适用住房的政策目标、建设标准、供应范围和供应对象等，并组织实施。
第五条 市房产管理局为市区范围内经济适用住房的主管部门（以下简称市经济适用住房主管部门），负责市区经济适用住房工作的实施和管理及对全市经济适用住房工作的指导和实施监督。
市经济适用住房主管部门应当会同市发改、国土资源、规划、建设、财政、物价等部门根据城市总体规划、土地利用总体规划及住房发展规划，编制市区经济适用住房中长期发展规划和年度建设投资、用地计划，报市人民政府批准后实施。
市发改、监察、财政、国土资源、规划、建设、税务、物价及金融管理等部门根据职责分工，负责经济适用住房有关工作。
第六条 城市房屋拆迁安置用房，不得占用经济适用住房建设项目计划。国家、省属企事业单位及军队的经济适用住房建设，实行属地化管理。

第二章 优惠政策

第七条 经济适用住房建设用地以行政划拨方式供应。经济适用住房建设用地应纳入市区年度土地供应计划，在申报年度用地指标时单独列出，确保优先供应。
第八条 经济适用住房建设项目免收各种行政事业性收费和政府性基金（包括防空地下室易地建设费、城市房屋拆迁管理费、工程定额测定费、建设工程质量监督费和城市基础设施配套费、散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金、白蚁防治费、城市教育附加费、地方教育附加、城镇公用事业附加费等项目）；经济适用住房项目外基础设施的建设费用，由政府负担。经济适用住房建设单位可以以在建项目作抵押向商业银行申请住房开发贷款。
第九条 购买经济适用住房的个人申请住房公积金或者商业银行贷款，除符合《个人住房贷款管理办法》规定外，还应当出具市经济适用住房主管部门准予购买的核准通知。
第十条 经济适用住房的建设和供应要严格执行国家规定的各项税费优惠政策。

第三章 建设管理

第十一条 经济适用住房由市经济适用住房建设管理中心组织建设，实行项目法人招标。参与投标的房地产开发企业必须具有相应资质、资金和良好的开发业绩及社会信誉。
第十二条 经济适用住房要统筹规划、合理布局、配套建设，充分考虑城市低收入住房困难家庭对交通等基础设施条件的要求，合理安排区位布局。
第十三条 经济适用住房建设以相对集中开发为主，同时在新建商品住房小区中配套建设部分经济适用住房。
在新建商品住房小区中配套建设部分经济适用住房的，应当在项目出让条件中，明确配套建设的经济适用住房的建设总面积、单套建筑面积、套数、套型比例、建设标准以及竣工交付时间，并以合同方式约定。
第十四条 经济适用住房的规划设计和建设必须严格执行《住宅建筑规范》等国家有关住房建设的强制性标准，采取竞标方式优选规划设计方案。积极推广应用先进、成熟、适用、安全的新技术、新工艺、新材料、新设备。
第十五条 经济适用住房建设单位对其建设的经济适用住房工程质量负最终责任，向买受人出具《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，并承担保修责任，确保工程质量和使用安全。有关住房质量和性能等方面的要求，应当在建设合同中予以明确。
经济适用住房的施工和监理，应当采取招标方式，选择具有资质和良好社会责任的建筑企业和监理公司实施。
第十六条 经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方米左右。根据市区经济发展水平、居民生活水平、住房状况、家庭结构和人口等因素，合理确定经济适用住房年度建设规模和各种套型的比例，并进行严格管理。
第十七条 经济适用住房项目可采取招标方式选择物业服务企业实施前期物业服务，也可以在社区居委会等机构的指导下，成立社区物业服务中心，由居民自我管理，提供符合居民基本生活需要的物业服务。

第四章 价格管理

第十八条 经济适用住房的销售价格由政府确定，并向社会公布。
第十九条 经济适用住房销售应当实行明码标价，销售价格不得高于基准价格及上浮幅度，不得在标价之外收取任何未予标明的费用。经济适用住房价格确定后应当向社会公布。价格主管部门应当依法进行监督管理。
第二十条 任何单位不得以押金、保证金等名义，变相向经济适用住房建设单位收取费用。

第五章 准入和退出管理

第二十一条 经济适用住房管理建立严格的准入和退出机制。经济适用住房供应实行申请、审核、公示和轮候制度。区经济适用住房主管部门负责本行政区域经济适用住房申购的审核、公示；市经济适用住房主管部门会同市民政、总工会负责审核批准，并统一组织向符合购房条件的城市低收入住房困难家庭出售。
第二十二条 城市低收入住房困难家庭申请购买经济适用住房应同时符合下列条件：
(一)夫妇至少有一方具有市区城镇户口，并居住3年以上；
(二)家庭收入符合市人民政府划定的收入线标准；
(三)无房或现住房面积低于市人民政府规定标准的住房困难家庭。
经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，由市人民政府根据当地商品住房价格、居民家庭可支配收入、居住水平和家庭人口结构等因素确定，实行动态管理，每年向社会公布一次。
第二十三条 下列房屋应当认定为申购家庭的现有住房：
（一）家庭成员居住的私有住房(含房改房)；
（二）家庭成员承租的公有住房；
（三）已领取拆迁货币补偿款的原住房；
（四）拆迁安置待入住的住房。
第二十四条 经济适用住房的申购由申请人户口所在地街道办事处负责受理，并进行初审。区经济适用住房主管部门进行复核，并通过入户调查、邻里访问等方式对申请人的家庭收入和住房状况等情况进行核实、公示。申请人及有关单位、组织和个人应当予以配合，如实提供有关情况。
第二十五条 经区经济适用住房主管部门进行复核、公示通过的家庭，由市经济适用住房主管部门会同市民政、总工会等部门负责审核并公示，公示无异议的，发放准予购买经济适用住房的核准通知，注明可以购买的面积标准。申请购房户数量超出本期供应的经济适用住房数量时，采取摇号轮候的方法确定。
第二十六条 符合条件的家庭，可以持核准通知购买一套与核准面积相对应的经济适用住房。购买面积在核准面积以内的，按核准的价格购买；超过核准面积的部分，由购房人按照同地段同类普通商品住房的价格补交差价。
第二十七条 居民个人购买经济适用住房后，应当按照规定办理权属登记。房屋、土地登记部门在办理权属登记时，应当分别注明经济适用住房、划拨土地。
第二十八条 经济适用住房购房人拥有有限产权。
购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由市经济适用住房主管部门按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。
购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价不低于50%的比例向市经济适用住房主管部门交纳土地收益等相关价款，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定标准向政府交纳土地收益等相关价款，取得完全产权后上市转让。
上述规定应在经济适用住房购买合同中予以载明，并明确相关违约责任。
第二十九条 已经购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由市经济适用住房主管部门按规定及合同约定回购，或者按照所定标准向市经济适用住房主管部门交纳土地收益等相关价款，取得完全产权。政府回购的经济适用住房，仍应用于解决低收入家庭的住房困难。
第三十条已参加福利分房或租住直管公房的家庭，在退回所分或者所租房屋前不得购买经济适用住房，已购买经济适用住房的家庭不得再购买经济适用住房。
第三十一条 个人购买的经济适用住房在取得完全产权以前不得用于出租经营。
第三十二条 凡因市政建设、城市公益性项目建设和旧城改造拆迁被征收个人住宅的家庭，符合经济适用住房供应对象条件的，优先提供经济适用住房。

第六章 单位集资合作建房

第三十三条 单位集资合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定严格执行。单位集资合作建房应当纳入市区经济适用住房建设计划和用地计划管理。
第三十四条 距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合城市规划、土地利用总体规划、住房建设规划的前提下，经市人民政府批准，可以利用单位自用土地进行集资合作建房。参加单位集资合作建房的对象，必须限定在本单位符合本办法规定的低收入住房困难家庭。
第三十五条 任何单位不得利用新征用或者新购买土地组织集资合作建房；国家机关、事业单位一律不得搞单位集资合作建房。
第三十六条 单位集资合作建房在满足本单位低收入住房困难家庭购买后，房源仍有少量剩余的，由市经济适用住房主管部门统一组织向市区符合经济适用住房购房条件的家庭出售，或者由市经济适用住房主管部门以成本价收购后用于廉租住房房源。
第三十七条 向职工收取的单位集资合作建房款项实行专款管理、专项使用，并接受市财政和经济适用住房主管部门的监督。
第三十八条已参加福利分房、购买经济适用住房或者参加单位集资合作建房的人员，不得再次参加单位集资合作建房。严禁任何单位借集资合作建房名义，变相实施住房实物分配或者商品房开发。
第三十九条单位集资合作建房原则上不收取管理费用，不得有利润。

第七章 监督管理和法律责任

第四十条 市经济适用住房主管部门要切实履行职责，加强对已购经济适用住房的后续管理，对已购经济适用住房家庭的居住人员、房屋的使用等情况进行定期检查，发现违规行为及时纠正。
第四十一条 市各有关部门要加强对经济适用住房建设、交易中违纪违法行为的查处。
(一)对未经批准、擅自改变经济适用住房或者集资合作建房用地性质的，由市国土资源主管部门按有关规定处罚。
(二)擅自提高经济适用住房或者集资合作建房销售价格等价格违法行为的，由市价格主管部门依法进行处罚。
(三)未取得资格的家庭购买经济适用住房或者参加集资合作建房的，其所购买或者集资建设的住房由市经济适用住房主管部门限期按原价格并考虑折旧等因素作价收购；不能收购的，由市经济适用住房主管部门责成其补缴经济适用住房或者单位集资合作建房与同地段同类普通商品住房价格差，并对相关责任单位和责任人依法予以处罚。
第四十二条 对弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件，骗购经济适用住房或者单位集资合作建房的个人，由市经济适用住房主管部门限期按原价格并考虑折旧等因素作价收回所购住房，并依法按有关规定追究责任。对出具虚假证明的，依法追究相关责任人的责任。
第四十三条 国家行政机关工作人员在经济适用住房建设、管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第四十四条任何单位和个人有权对违反本办法规定的行为进行检举和控告。

第八章 附 则

第四十五条 本办法下发后尚未销售的经济适用住房，执行本办法有关准入和退出管理、价格管理、监督管理等规定；已销售的经济适用住房仍按原有规定执行。此前已审批但尚未开工的经济适用住房项目，凡不符合本办法规定内容的事项，应按本办法做相应调整。
第四十六条 本办法自2008年8月1日起施行。市政府发布的《连云港市经济适用住房管理暂行办法》（连政发〔2004〕218号）同时废止。





完善我国调解体系之构想

调解是指由第三者主持，对发生纠纷双方的当事人进行说服教育，进行调停，排解疏导，促使纠纷当事人自愿达成协议而解决纠纷的一种活动。我国的调解制度经历了漫长的发展历程，已经形成一个较为完整的调解体系。我国的广大民众素有优良的传统美德， 发生纠纷后， 绝大多数首先想到的处理方式， 就是寻求调解。我国的调解制度被西方誉为司法制度的“东方经验”，深受人们的喜爱。 然而，随着我国法制建设的不断发展和完善， 各种调解制度在性质、职能、原则、程序、效力等方面的差异， 使得我国调解体系存在不足日趋显露， 笔者在此略作探析， 提出完善之浅见。
一、人民调解、行政调解、仲裁调解和法院调解的区别与联系
我国的调解制度主要有诉讼内调解和诉讼外调解两大类，诉讼外调解主要包括人民调解、行政调解、仲裁调解，只有法院调解属诉讼内调解。不论是何种形式的调解，其设置的目的都是为了解决当事人的纠纷，采用的方式方法都是通过说服教育、宣传法律政策、促使当事人互相谅解达成和解协议，适用的原则基本都包括“自愿原则”、“合法原则”、“查明事实、分清是非原则”。但是，各种调解之间仍然有所区别，主要有：（1）调解的范围。人民调解仅限于调处民间纠纷；行政调解也限定在各行政机关职能管辖范围的纠纷，如治安调解的范围就是因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理情节轻微的行为；仲裁调解主要是商务活动中发生的合同纠纷以及劳动争议纠纷；法院调解则囊括了所有纠纷，包括自诉刑事案件。（2）调解适用的程序。人民调解、行政调解、仲裁调解均属诉讼外调解，调解不是必经程序， 取决于当事人的意愿，调解未能达成协议的， 除仲裁机关可以作出仲裁裁决外， 人民调解委员会和相关行政机关是无权对纠纷作出处理决定，也不能依职权移送人民法院审理。 而法院调解则属诉讼内调解，其中离婚诉讼的调解是法定必经程序，调解不成的， 人民法院应当及时作出裁判。（3）调解协议的效力。这里主要指强制执行的效力，人民调解、行政调解所达成的协议除当事人自觉履行外是没有法律效力的， 当事人不能凭此调解协议为依据向人民法院申请强制执行，只能另行提起诉讼；仲裁调解所达成的协议也不尽有完全法律效力， 当事人向人民法院申请强制执行，仍然要经过人民法院的审查确认无误， 否则，人民法院不予执行，当事人只能另行申请仲裁或提起诉讼；法院调解则具有完全法律效力，发现调解确有错误的，需要依照审判监督程序撤销改判，否则，原调解仍需执行。
二、我国调解体系存在的不足与弊端
用调解的办法解决纠纷，是我国处理民事纠纷的行之有效的具有中国特色的重要经验，我国的调解制度对增进人民团结，防止矛盾激化， 预防、减少犯罪，维护社会安定，促进社会主义“两个文明”建设发挥了积极作用。 然而， 我国调解体系仍存在许多不足与弊端，主要表现在：
①调解适用的原则不尽合理。现有法律法规对调解适用的原则都有“查明事实、分清是非原则”、“合法原则”的规定，首先，要求调解要“查明事实、分清是非”的基础上进行不切实际，调解强调的是当事人的合意，中国的老百姓大都还有“家丑不可外扬”的思想理念，有些不愿意公开纠纷的真正原因和事实过程，有些纠纷事实查得越清楚， 是非越明确， 更容易激发有理一方当事人的不满情绪，得理而不饶人，反而增加了调解的难度，也不易使纠纷得到真正解决。既然调解是当事人自愿的，只要当事人能达成合法协议，那么，是否查清纠纷的事实，是非责任是否分清，也就没有什么实际意义。反之， 不遵循这一调解的法定原则， 岂不是成了违法调解？其次，调解的“合法原则”， 应当包括程序上的合法与实体上的合法，从程序上看， 而调解并没有程序上的规定， 几乎随时都可以进行，人民调解、行政调解、仲裁调解是这样， 就是法院调解也是如此， 调解可以在诉讼程序中任何阶段进行， 一审判决后提出上诉的， 二审还可以调解，终审判决后， 执行期间又可以再“和解”（调解）。调解在程序上无章可循，致使主持调解的人员滥用职权，随意行使权力，违背当事人的意愿，想调就调，有的甚至打着所谓“化解矛盾、维护稳定”的幌子， 强行调解。从实体上看， 法院判决、仲裁裁决的实体合法性必须权符合法律的规定， 容不得丝毫差错， 而调解达成的协议是当事人合意的体现， 当事人有处分自己合法权利的自由，只要调解达成的协议不违反法律禁止性规定、不损害国家、集体或他人的合法利益即可， 要求象判决、裁决一样的合法是不切实际的。
②调解协议的法律效力规定不规范、不合理。法院调解的调解书和仲裁调解的调解书经双方当事人签收后即具有法律效力，而人民调解和行政调解所制作的调解书却没有法律效力， 一样是第三者主持调解达成的协议，都是当事人自愿达成的合意， 得到的确是不同效果。司法实践中，行政调解的调解书和人民调解所制作的调解书均不具有法律效力的，如工商行政管理机关对合同争议进行行政调解，调解不成或者当事人不履行调解协议的，应当告知当事人申请仲裁或者起诉，治安调解只规定“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理”，对调解达成协议是否有效未作规定，一方当事人不履行，另一方当事人只能提起诉讼。至于仲裁调解，虽说可以向人民法院申请强制执行，但是，仲裁调解书需经人民法院审查，若有《民事诉讼法》第二百一十七条第二款规定情形的，根据《最高人民法院关于人民法院对申请强制执行仲裁机构的调解书应如何处理的通知》的解释，“受申请的人民法院发现仲裁机构的调解书确有错误的，不予执行，并通知原仲裁机构”，当事人则需重新申请仲裁或向人民法院起诉。由此可见， 将调解的效力因调解组织职能的不同而人为地加以划分，这就容易使人们对“调解”产生误解，也显得调解合意的效力不平等。特别应当引起重视的是人民调解，我国的人民调解队伍， 组织最庞大、分布面最广， 大量的民间纠纷都是由人民调解委员会调处的，可以说是解决纠纷的第一道防线。而人民调解委员会调处纠纷达成的调解协议不具有法律效力，所作出的调解协议得不到法律认可，因而使人们对人民调解产生了不信任感， 认为这种调解起不了实际效用，致使当事人纷纷到法院诉讼，不仅加重了法院办案压力，也会削弱调委会的权威性和声誉。
③ 调解的监督机制不健全。《民事诉讼法》第一百八十条规定“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审”，在实践中，由于调解协议是当事人亲自签字，即使是违法调解， 要求当事人提出“证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律”的证据，几乎是险当事人于举证不能，让法院证明自身的错误又谈何容易，非造成严重后果的， 大都也将错就错。第一百八十五条规定的“ 对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定， 人民检察院可以按照审判监督程序提出抗诉”， 这里又仅限于判决和裁定， 人民检察院对法院调解书提出抗诉的， 根据《最高人民法院关于人民法院关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》的答复，“人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理”，也就是说检察机关无权对法院调解实施监督。而对于仲裁调解、行政调解、人民调解来说， 除了当事人申请执行或提起诉讼而由人民法院审查或审理外，可以说是没有监督制约的。由于我国公民的文化素质、法律意识还普遍较低，特别是基层乡村的农民，对法律规定一知半解， 甚至根本就不懂， 发生纠纷完全信赖于“政府”部门的处理。失去对调解合法性的监督，就容易导致部分主持调解的人员办“三案”，有意偏袒一方当事人的越权调解、强行调解、恶意调解等违法调解的现象时有发生，也滋生了腐败行为，使“政府”的公信度降低， 严重侵害了当事人的合法权益。即使违法调解行为被发现，也只是对案件进行再审，对违法调解的行为人缺少强有力的制裁措施予以惩处。
④调解缺乏时限约束。《民事诉讼法》第九十一条规定，“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决”，《中华人民共和国仲裁法》第五十一条规定“仲裁庭在作出裁决前，可以先行调解。当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解。调解不成的，应当及时作出裁决”，都没有对调解的时限作规定，致使为了追求调解结果而使纠纷久拖不决，也使得有些纠纷因时间的拖延越闹越僵，给当事人的生产生活造成不便，还增加了司法资源的浪费和当事人解决纠纷的成本支出。
三、完善规范我国调解体系的模式构想
由于法院的诉讼程序较为繁琐，大量事实清楚、是非分明的纠纷，就当事人的意愿而言是希望通过一种简便的方式得以解决，特别是有些当事人对提起诉讼的偏见和误解， 有的还忌讳打官司，一旦一方当事人向法院起诉， 对方当事人便产生对立情绪， 使原本较容易调处的纠纷无形地增加了解决难度，以至案了事未了， 不能真正消除矛盾。 因此，有必要对现有调解体系模式进行改革，以使各种调解制度更加规范完整，确保调解组织的工作成果，避免不必要的重复劳动 ，充分体现当事人的自主原则，让当事人根据自己的意愿选择最简便快捷的处理方式，缓解和减轻各级政府信访部门和法院诉讼案件的工作压力，降低解决纠纷的成本支出。同时，加强各调解组织相互间的监督， 预防违法调解。
针对我国调解制度的存废问题，学者们提出了许多改革建议， 有的提出废除“法院调解”，将调解归于行政职能部门和人民调解委员会，有的建议制定“行政调解法”，对行政调解加以规范，也有提出对行政调解和人民调解实行确认制度， 赋予调解的法律效力，等等。对此， 笔者认为，我国的调解制度，可以用诉讼程序来加以区分， 设置为“诉前”的调解和“诉后”的调解。“诉前调解”是对于当事人发生纠纷争议时，在未起诉前由第三者从中调停排解，使之达成和解协议，解决纠纷，而不进入诉讼程序。“诉后调解”，是对于当事人发生纠纷后经调解未能达成协议或者未经调解直接起诉的，在人民法院的主持下，经调停而互相让步，达成和解协议，既解决纠纷又终结诉讼程序。对处理纠纷的方法用“调解”来表述， 处理结果统一用“和解”表述。
笔者认为， 应当保持现有调解体系的框架结构， 即保持各中调解制度的存在， 仍然按照各种调解的分工进行运作， 在此基础上，修改完善“调解协议”的法律效力问题，可以考虑制定“调解协议”法律效力确认制度，对原法院调解、仲裁调解具有法律效力的规定予以取消，将调解协议的法律效力的确认权统一规定由人民法院行使， 即由人民法院依据当事人的申请，对当事人自行和解或经有关部门组织（包括人民法院）调解达成的协议依法审查确认，统一制作规范格式的“和解协议确认书”（取消法院调解书的形式）送达当事人，确认“和解协议”的法律效力。也就是说，不论是法院调解或者是其他部门组织的调解，当事人所达成的合意，只有经过人民法院审查确认，才具有强制执行的法律效力。这样，既可以将法院调解与其他部门组织的调解相互衔接起来，不以部门职权划分等级，也可以巩固部门组织的调解效果，增强调解的实际效用，同时，统一由人民法院对调解达成的协议进行审查确认，可以加强对调解的监督， 防止违法调解行为，有效的保护当事人的合法权益，还可以为人民法院的执行工作提供统一规范的执行依据。
四、“和解协议确认”的机构设置和职权划分
确认和解协议的法律效力， 是一项极为重要的程序，是用调解方式解决纠纷的最后一道关卡， 要求具有较高政治素质、业务素质的人员来担当此任，笔者认为，由法官来行使和解协议确认权是最适合的。因此， 可以在法院内部设置专职的庭室（ 取消现有部分法院的“诉前调解”或“庭前调解”的机构设置），称之为“纠纷调和庭（室）”，专司此职。
“纠纷调和庭（室）”的职权主要应包括两方面：1、审查确认当事人的“和解协议书”。有两部分内容：a、对纠纷当事人于诉前自行和解达成的协议书或者经有关调解组织调停达成的和解协议书，根据当事人的申请，依照合法原则进行审查确认，制作规范格式的“和解协议确认书”予以确认；b、对进入诉讼程序而调和达成协议的，依法进行审查，制作 “和解协议确认书”予以确认。 2、调处解决纠纷。 对纠纷当事人未经有关部门组织调解或对调解达成协议反悔而径行向人民法院申请调解的，由“纠纷调和庭（室）”依照当事人自愿原则、合法原则进行调和， 经调和达成协议的， 签订“和解协议书”， 并制作“和解协议确认书”予以确认，调和未能达成协议的， 依据申请人的意愿，移送审判或由申请人撤回。其特点是， 第一，自愿。 即强化当事人的自愿原则，对“诉前和解”当事人达成的协议，当事人可以向人民法院申请确认， 使之合意得到法律确认，而是否向人民法院申请确认，完全取决于当事人的意愿， 不是必经程序；对纠纷的解决方式的选择，是申请调解还是提起诉讼同样取决于当事人的自愿，任何部门组织和个人不得干涉。 第二，简便。 即不受审判、仲裁的程序的限制， 调处纠纷的方式方法简便灵活， 可以使当事人在一种较为宽松的环境下解决纠纷。第三，规范。即可以使各种调解有机衔接，避免脱节，可以有效地巩固各种“诉前调解”的成果，发挥调解的功效， 避免重复调解，对“诉后和解”当事人达成的协议，将审查确认设定为必经程序，（诉讼案件可以凭“和解协议确认书”结案，取消原来调解结案的方式）与“诉前和解”相区别，使调解与审判、仲裁相对分离，避免主持人员集调解权和裁判权于一身，预防调解中的违法现象。对调解的效力一律采用“确认”的方式，制作统一规范的法律文书。
五、制定“调解法”的立法建议
要完善我国调解体系，需要对各种调解制度加以规范，据载，北京丰台区法院率先进行改革， 在审判中已对合法调解协议书赋予法律效力，即对人民调解组织出具的合法调解协议，将被法院作为证据予以采用。许祖雄等33名人大代表也就目前我国现行调解制度缺乏统一规范，行政调解的作用及效力没有得到充分发挥，提出了关于制定“行政调解法”的议案，表明制定“行政调解法”，以帮助弥补国家行政法制建设中的立法空缺，保障行政调解工作有效运行等。这些做法和建议， 都有利于我国调解制度的改革与完善， 但是，这还是不能避免使已经调处的纠纷再度审理， 即使制定了“行政调解法”，使现有的“行政调解”得以规范，还是不能解决现有我国整个调解体系存在的“调解协议的效力确认”、“各种调解的法律监督”等问题， 笔者认为，最根本的办法就是从立法的角度对我国的整个调解体系进行统一立法，综合现有关于调解的规定， 制定的《调解法》或者《调解通则》，明确人民调解、行政调解、仲裁调解、法院调解的职权范围以及相互之间的关系，规范调解组织的职权范围、调解适用的原则、调解程序和方法、调解时限、调解效力的确认、调解的监督、调解的执行等等，更好地发挥调解的实际效用。
笔者建议应当着重修改完善的部分为：①调解组织的职权范围。可以按照现有法律法规确定的各职能部门的职权范围不变，明确规定越权调解无效。②调解适用的原则。应强调保留“当事人自愿原则”；“合法原则”应限定在“调解达成的协议不得违反法律禁止性规定、不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法利益”的范围，取消“查明事实、分清是非”原则。③调解程序和方法。对向人民调委会、行政职能机关、仲裁机构申请调解的，采用“当事人提出申请”的方法，以当事人自愿为原则，有关职能部门即可进行调解，不作程序上的限定。对向法院申请调解，可以规定适用调解程序的范围，将现有可以适用简易程序审理的案件规定调解为必经程序，这类案件未经调解不得提起诉讼。④调解时限。一是应增加对调解纠纷的时限规定，可以参照民诉法规定简易程序的审限，以三个月为限。逾期不能调解达成协议的，调解终结，应告知当事人申请仲裁或提起诉讼；二是调解协议的生效时间，可修改为“调和达成协议，经人民法院审查确认，以和解协议为附件，制作和解协议确认书，由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章，双方当事人应于通知领取和解协议确认后5日内向人民法院领取，逾期未领取又未提出异议的，和解协议确认书即具有法律效力”，取消需经当事人双方签收后发生法律效力的规定，限定当事人反悔的时间。 ⑤调解效力的确认。取消现有法律法规关于调解具有法律效力的规定，对确认当事人合意之效力的权利规定统一由人民法院行使，规定“和解协议确认书是申请强制执行的有效凭证，未经人民法院确认的调解协议不具有强制执行的法律效力”。⑥调解的监督。增加规定“人民检察院对已经发生法律效力的和解协议确认书， 提出证据证明调和违反自愿原则或者和解协议的内容违反法律的，可以提出抗诉，人民法院应当再审”，增强监督力度；制定违法调解的制裁措施，可参照民诉法规定的对民事违法行为的制裁。
总而言之，结合我国国情的实际完善我国调解体系，符合依法治国和以德治国并举的策略，有利于使各种调解制度有机地衔接起来，消除存在的弊端，更好地发挥调解制度所具有的“解决纠纷、化解矛盾、增进团结、维护稳定”整体效用。

长泰县人民法院王建军