《物权法》的立法背景及制度创新

洪碧华


[内容摘要]：《物权法》的颁布是我国民主法治建设的重要里程碑，本文分析了《物权法》立法背景、基本理论和制度创新。这对于完善社会主义法律体系，保护公民私有财产，促进非公经济发展，构建和谐社会等有着重要意义。
[关键词]：物权、物权法、 立法背景、制度创新

《物权法》历时14年，8次提交审议。围绕物权法的诸多争论，终在全国“两会”上得以平息。2007年3月16日，在十届全国人大五次会议上，《物权法》以高票获得通过，自2007年10月1日起施行。
一、物权法的立法背景
按照国家立法规划，到2010年，我国要出台《民法典》，目标是基本建成中国特色的社会主义法律体系，《民法典》的内容包括五大部分：主体编、合同编、物权编、债权编和责任编。法律条文至少要超过1000条。为了实现立法目标，必须早日制定《物权法》。为此，全国人大常委会法工委专门成立了以粱慧星、王利明为首的两个课题小组，从事《物权法》的起草工作。改革开放以来，我国先后制定了不少市场交易规则，同时十分关注财产的归属和利用问题。1986年通过的《民法通则》，专门有一节规定了财产所有权和与财产所有权有关的财产权。1993年物权法开始起草，1994年正式列入立法计划。1998年3月，成立了民法典研究小组，开始了对物权法的研究和讨论工作。2002年1月，公布了《物权法（征求意见稿）》。2002年12月23日，《民法》（草案）被首次提请审议，物权法是作为其中的一编。2004年，对民法草案第二编物权法进行了修改完善，形成了物权法草案。从2004年10月至2006年10月，十届人大常委会先后六次对草案进行审议。2006年12月29日，全国人大常委会高票通过了有关议案，决定将物权法草案提请2007年3月举行的十届人大五次会议审议。 2007年3月16日，十届全国人大五次会议高票通过《物权法》。近3000名人大代表的投票结果：赞成的2799人，反对的52人，弃权的37人。这标志着中国民法典向诞生迈出关键一步。
物权法破了我国立法的记录，是立法史上审议次数最多的一部法律，是12部公开向社会征求意见的法律之一，在2005年7月公开征求意见中，共收到11543件来信，召开了100多场座谈会和专家论证会，广泛听取各个方面的意见、建议。其中影响最大的是北大法学院教授巩献田的一封公开信。题目是《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的物权法草案》，在全国引发了广泛的争论，因为涉及政治问题，有关领导叫停了立法步伐。双方各持己见。
巩教授说《物权法》草案照搬西方法律，社会主义的东西基本没有。没有写社会主义公共财产神圣不可侵犯，反而强调国家、集体和个人财产的平等保护。在贫富差距越来越大的情况下讲平等，就是要乞丐的要饭棍和少数人的汽车、机器平等保护，要把普通居民的住房、危旧房和那些高级别墅一样保护，这样形成的不是劳动的平等，而是资本的平等，这与资本主义社会有什么区别？
起草小组粱慧星和王利明等民法学专家辩解：第一、对合法财产一体承认、平等保护是物权法准则。其二、《物权法》是民事法律，不是宪法。没有写明国家财产神圣不可侵犯的理由：①宪法已规定，物权法没有必要重复；② 如果重复该规定，易引起误解。第三、贫富分化是社会本身问题，不是物权法问题。
正在物权法即将审议通过之际，不知是巧合还是刻意，“史上最牛的钉子户” （屋主杨威、吴苹夫妇）在重庆市九龙坡区适时出现，向为城建热点的拆迁与“钉子户”问题再度升温。各大媒体纷纷跟进，一场关于物权法与“钉子户”的争论就此展开。最牛钉子户用它的“大海中的一叶孤舟”筑就了一座公民私产的堡垒，实践了物权法中“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，捍卫了宪法“公民的合法的私有财产不受侵犯”的原则。
二、物权法的基本理论
（一） 物权与物权法
所谓物权是指自然人、法人直接支配不动产或者动产的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。物权是一种重要的财产权，与债权、知识产权等其他财产权不同，物权的客体主要是动产和不动产。不动产指土地以及建筑物等土地附着物；动产指不动产以外的物，包括能够为人力所控制的汽车、火车、飞机、轮船和电、气、光波、磁波等物。
物权法是规范民事财产关系的基本法律，调整因物的归属和利用而产生的民事关系，包括明确国家、集体、私人和其他权利人的物权以及对物权的保护。物权法的调整对象是物的归属关系以及对物的占有、利用而发生的财产关系。物权法是社会主义法律体系中重要的组成部分，是我国改革开放胜利成果的法律形式，特别对经济体制改革的胜利成果进行的法律确认。
物权法与财产权法在内涵和外延上不同。财产权法包括物权法、债权法、继承法和知识产权法等内容，财产分为有形财产和无形财产两种，“看不见、摸不着”的东西才上是难以确定其价值。有些无形财产简直就是无价之宝。
（二）物权法的指导思想、原则和意义
物权法的指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持正确的政治方向，从我国的国情和实际出发，全面准确地体现社会主义基本经济制度；依据宪法和法律规定，对国家、集体和私人的物权给予平等保护；加大对国有财产的保护力度，防止国有财产流失；全面准确地体现现阶段党在农村的基本政策，维护农民利益；针对现实生活中迫切需要规范的问题，统筹协调各种利益关系，促进社会和谐。
物权法的基本原则。①物权法定原则：物权的种类及其内容由物权法和其他有关的法律规定。②物权公示公信原则：公示就是公开表示出来的意思。③物权优先于债权的原则。
制定物权法，意义重大。一是完善社会主义基本经济制度的需要；二是体现了国家鼓励、支持、引导非公有制经济发展的要求；三是实现宪法原则的需要； 四是维护群众物质财产利益的需要；五是构建社会主义和谐社会的需要。
物权法的作用是定分止争、促进社会和谐。商鞅说：“一兔走，百人逐之，非以兔可分以为百也，由名分之未定也。夫卖兔者满市，而盗不敢取，由名分已定也。”物权法从表面上看是保护物权，透过物权实际上是保护人权。物质资料是由人类控制的，只有先尊重和保障人权，才能更好地保护物权，不尊重人权就难以保护物权。
英国洛克有句名言：“没有个人物权的地方，就没有公正。” 物权和人权是公民两大基本权利。王利明提出：财产权与生命权、自由权一起，被称为公民的三大基本权利。物权法不仅仅是维护国家基本经济制度、保护人民群众财产权利的基本法，也是规范行政机关公权力、保障人民财产权利的一部重要民事法律。西方国家有一句格言，对私人住宅，“风可进，雨可进，国王的军队不可进”。
这就是著名的“波茨坦磨坊”故事。1866年10月13日，刚刚打赢奥地利的普鲁士国王威廉一世，在大批臣属的前呼后拥之下临幸他在波茨坦的行宫。然而，行宫前的一座破旧磨坊却让他大为扫兴，他想拆除，但磨坊却并不属于王室；他想赎买，奈何磨坊主死活不卖。暴怒的国王强令拆除，但被磨坊主诉至法庭。本来平民告国王已经是破天荒头一遭，但审理案件的三位法官毅然一致裁定：被告人因擅用王权，侵犯原告人由宪法规定的财产权利，触犯了《帝国宪法》第79条第6款；责成被告人威廉一世，在原址立即重建一座同样大小的磨坊，并赔偿原告人150元德国马克。波茨坦磨坊的故事被视为西方司法独立、民主法治的经典案例，后来成为法律院校的学生法制教育的基地。
物权制度是罗马人的创造，物权法体系则是德国人的智慧，经由日本人提供的桥梁，通过清末沈家本、伍廷芳等中国人的努力，最终来到了古老的北京。罗马法是奴隶制社会最完备的法律，对后世产生巨大影响，《法国民法典》和《德国民法典》都是参照罗马法而制定的。古罗马到处侵略扩张，成了地跨欧、亚、非三洲的大帝国（历时1100多年）。在奴隶制社会，古罗马人用军事统治世界；在中世纪，古罗马人用宗教统治世界；在资本主义社会，古罗马人用法律统治世界。公法与私法是大陆法系依古罗马法划分出来，宪法、行政法是公法，它体现国家统治阶级意志或者行政管理职能作用；民法、物权法是私法，它体现平等主体之间的老百姓意志。
三、物权法的创新规定
《物权法》分为总则（包括基本原则、物的变动、物权的保护）；所有权；用益物权；担保物权和占有共五编、19章247条，约22000字。主要内容涉及：①关于坚持社会主义基本经济制度；②关于平等保护国家、集体和私人的物权；③关于国有财产的范围和保护问题，国家所有权的行使问题；④关于集体财产的土地承包经营权和宅基地使有权；⑤关于房屋等私有财产的法律保护问题；⑥关于征收补偿。
（一）平等保护
物权法是私法，本应以保护私有财产为主。保护私产是为了构建和谐社会。保护弱势群体和困难群众的利益，不能采取杀富济贫的办法，否则就会挫伤大家创造财富的积极性。市场经济是竞争经济，竞争的结果必然是优胜劣汰，改革就是要破除平均观念，肯定会出现贫富差异，但对穷人和富人的合法所得必须予以同等的法律保护。
自然人无论贫富、强弱，其财产都应该受到平等对待。对国家的财产和私人的财产实行平等保护，有助于完善我国平等竞争、优胜劣汰的市场环境。只有实行平等保护，才能坚持我国的基本经济制度。平等保护是对所有民事主体的一体保护，就是要保护每一个公民的财产，保护广大人民群众的根本利益。尤其是，这种财产不仅仅是看得见、摸得着的动产和不动产，还包括9亿农民所享有的承包经营权、宅基地使用权等财产权利。这些权利都应当受到物权法的平等保护。
（二）采光通风
《物权法》规定：建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物，噪声、光、电磁波辐射等有害物质。
（二） 车库绿地
《物权法》规定：建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。第74条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要；建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定；占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有”。
（四）业主权利
　《物权法》规定：下列事项由业主共同决定：制定和修改业主大会议事规则；制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；选举业主委员会或者更换业主委员会成员；选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；改建、重建建筑物及其附属设施；有关共有和共同管理权利的其他重大事项。
（五）征地补偿
　　《物权法》规定：征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。物权法规定的征收补偿标准兼具“充分性”和“有效性”。特别是关于“征收个人住宅应当保障被征收人居住条件”的规定，说明在拆迁时除了依法应当给予被拆迁人充分补偿之外，还应当保证被拆迁人的居住条件不下降。
当前，征地、拆迁是引起群体性上访的主要原因。某些地方官员打着“公共利益”的旗号，进行非法拆迁并且不给予合理补偿，这就使得一些老百姓的利益受到侵害。在这种情况下，强调平等保护，实际上有利于维护穷人的利益。一段时间以来，拆迁后不能就地安置，被拆迁人在房地产开发的浪潮中，被迫离开城市中心而居住于城市边缘，从而造成了一部分人生活质量下降，甚至生计受到影响，人民群众对此很有意见，物权法的上述规定反映了民意，将来必将成为拆迁就地安置的重要法律依据。
（六）70年产权
　　《物权法》第149条关于“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。”住宅用地使用权期间届满后如何处理是许多住宅所有权人的一块心病。我国城市土地属于国家所有，但住宅的土地使用期限是70年。70年后如何处理并不明确。此次规定，住宅建设用地使用权的期间届满后自动续期。这就从根本上解决了住宅所有权人的担忧。但是，续期时，要不要交费，怎么交？有的认为，自动续期就无需办理任何手续，这当然更指的是无需另行交纳土地使用费。向私人再次收取土地出让金会引发许多问题，例如，新的土地出让金如何作价？如何保证每户私人住宅的所有权人均有二次土地出让金的支付能力？对于没有支付能力的人要不要没收住宅还是采取其他办法制裁等等，这些都是难以解决的。
（七） 农民权益
“三农”问题是重中之重，物权法能否保护好农民的土地利益是个大课题。《物权法》用了第十一章共11个条文的篇幅，规定了土地承包经营权这个独具特色的用益物权种类，肯定了这个具有独创性的物权，既不同于传统民法中的永佃权，也不同于其他国家中的用益权，是中国物权法的一个最具特色的用益物权。
宅基地使用权也是一个独具特色的农村土地权利。按照《物权法》规定，宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法享有的对集体所有的土地占有和使用的权利，自主利用该土地建造住房及其附属设施的用益物权。这个权利仅存在于农村，是农民的权利，解决的是农民建筑住宅供其居住、生活的土地使用权问题，关系到农民的安居乐业、居有定所。因此，物权法第十三章也做了专章规定，使农民的这一权利得到保障。但城市居民不能到农村买地建房。
《物权法》规定的这些关于农村土地权利制度，以集体所有的土地所有权为基础，派生出的土地承包经营权、宅基地使用权和乡（镇）村建设用地使用权，再加上根据约定可以产生的地役权，构成了我国独特的农村土地权利体系。这种独具特色的农村不动产用益制度，产生于我国农村经济实践和社会现实，又通过法律化和制度化而固定于《物权法》，是保护农民权利的根本性法律制度


山东省威海市人民政府


威海市人民政府关于印发威海市森林防火责任追究暂行规定的通知

威政发〔2011〕44号



各市、区人民政府，高技术产业开发区、经济技术开发区、工业新区管委会，市政府各部门、单位：

现将《威海市森林防火责任追究暂行规定》印发给你们，请遵照执行。









二○一一年十一月十一日





威海市森林防火责任追究暂行规定



第一章 总 则



第一条 为有效预防和扑救森林火灾，保护森林资源和人民群众生命财产安全，严肃追究森林火灾事故责任，根据《中华人民共和国森林法》、国务院《森林防火条例》、《山东省森林防火管理规定》等法律、法规、规章规定，结合我市实际，制定本规定。

第二条 本规定适用于对各市区政府（含高区、经区、工业新区管委，下同）及镇政府（含街道办事处，下同）主要负责人、分管林业工作负责人，各级林业行政主管部门相关负责人，各级森林防火指挥部成员单位相关负责人，各森林经营单位相关负责人的责任追究。

第三条 本规定所称责任追究，是指在森林防火工作中因组织不力、预防和扑救措施不到位造成森林火灾，对有关人员的责任进行追究。

第四条 森林防火责任追究应当遵循实事求是、客观公正、有错必究、教育与惩戒相结合的原则。

第五条 监察、公安、人力资源社会保障、林业等有关部门应当按照各自职责，共同做好森林防火责任追究工作。



第二章 森林防火责任



第六条 各级政府应当将森林防火工作纳入当地国民经济和社会发展计划，并将森林防火经费纳入地方财政预算。

第七条　森林防火工作实行各级政府行政领导负责制。各级政府主要负责人是森林防火工作第一责任人，对森林火灾的预防和扑救承担领导责任；各级政府分管负责人是森林防火工作主要责任人，对森林火灾的预防和扑救承担主要责任。

各级林业行政主管部门对森林防火工作实行部门负责人责任制。其负责人是森林防火工作主管责任人，对森林火灾的预防和扑救承担主管责任。

各森林经营单位对森林防火工作实行经营负责人责任制。其法定代表人是森林防火工作直接责任人，对森林火灾的预防和扑救承担直接责任。

第八条 各级政府应当加强对森林防火工作的领导，设立森林防火指挥机构和办事机构，规划建设森林防火设施，按照规定标准建设和配备森林防火专业队伍、扑火装备和储备防火物资。

第九条 各级政府设立的森林防火指挥部主要职责包括：

（一）组织群众预防森林火灾；

（二）组织森林防火安全检查，督导有关单位消除火灾隐患；（三）组织本地区森林防火设施的规划和建设，组织有关单

位维护、管理森林防火设施及设备；

　　（四）部署和督查森林防火期、高火险期和春节、清明节等重要时段的森林防火工作，组织落实防范措施；

（五）培训各级森林防火指挥部指挥长，安排部署森林防火专业人员的培训；

（六）掌握火情动态，适时发布火情信息，统一组织和指挥扑救森林火灾，调度防火队伍和物资；

（七）及时上报森林火灾事故；

　　（八）配合有关机关调查处理森林火灾案件；

　　（九）法律、法规、规章规定的其他职责。

　　第十条 各级林业行政主管部门的森林防火职责主要包括：　（一）组织协调、指导和监督森林防火工作；

　　（二）健全森林防火制度，协调有关部门和单位，拟订森林防火规划和森林火灾应急预案，制定森林防火措施，进行森林防火宣传教育；

　　（三）森林防火期内做好防火值班、调度和信息报告工作；

　　（四）组织建设和配置森林防火设施及设备；

　　（五）依法办理涉及森林防火的行政许可和审批，具体实施森林防火监督检查工作，并依法查处违法违规行为；

　　（六）进行森林火灾统计，建立火灾档案；

（七）法律、法规、规章规定的其他职责。

第十一条 各级森林防火指挥部成员单位在森林防火工作中的主要职责，包括宣传教育、火险预报、经费保障、物资储备、交通通讯、火案查处等。森林防火指挥部应当明确各成员单位具体的森林防火工作职责。

　　第十二条 森林经营单位的森林防火职责主要包括：

（一）建立森林防火指挥机构和办事机构，配备专职工作人员，明确并落实森林防火责任；

（二）制定森林火灾应急预案；

　　（三）按照森林防火规划配置森林防火设施、设备，并定期进行检验、维修；

　　（四）按照规定标准组建森林扑火队伍，配备扑火装备和物资，服从上级森林防火指挥部的统一调度，及时安排队伍和物资；

　　（五）组织进行森林防火检查，消除森林火灾隐患，扑救森林火灾；

　　（六）专项部署和督查森林防火期、高火险期和春节、清明节等重要时段的森林防火工作，组织落实防范措施；

　　（七）安排森林防火工作专项经费；

　　（八）建立健全扑火安全教育和培训制度，对进入林区的单位和个人进行森林防火宣传；

　　（九）制止在森林内或距森林边缘500米范围内违规用火行为，并协助有关机关查处森林火灾案件；

　　（十）配备专职防火护林、瞭望人员，专门负责观测、报告火情，做好防火值班、调度和报告工作；

　　（十一）按规定设立检查站，对进入林区的车辆、人员进行防火检查，并留置火种和易燃易爆品，阻止无人监护的无民事行为能力人进入林区；

　　（十二）法律、法规、规章规定的其他职责。

　　第十三条 实行严格的森林防火责任制。各级政府每年应当层层签订森林防火责任状，明确森林防火职责，落实森林防火措施。镇政府和森林经营单位应当按照“横到边、竖到底、无漏区、全覆盖”的要求，把防火责任细化、分解，落实到每个山头、林片，落实到每个岗位和责任人，适时对森林防火工作进行部署、检查、调度。

第十四条 森林火灾发生后，所在地政府、森林防火指挥部、森林经营单位的主要负责人和分管负责人应当立即赶赴现场，及时启动森林火灾应急预案，靠前指挥，组织扑救，并将火场情况及时报告上一级政府、森林防火指挥部。



第三章 责任追究



第十五条 森林防火指挥部应当加大对森林防火责任单位的监督检查力度，组织进行经常性与专门性相结合的督导检查，对查出的隐患和问题跟踪督导、限期整改，确保严格履行职责任务。

森林防火指挥部每年对各责任单位履行森林防火责任制情况进行考核，考核结果经同级政府同意后，予以通报，并作为当年度评先选优的重要条件；凡因责任不落实、工作不到位发生森林火灾的，责任单位和责任人员当年度不得参加任何评先选优活动。

第十六条 在森林火灾预防和扑救工作中，森林经营单位有下列行为之一的，由同级政府或森林防火指挥部责令改正，对相关责任人给予批评教育；可根据情节轻重，对国有林场相关责任人给予相应的行政处分：

（一）未按要求建立森林防火指挥机构和办事机构，配备专职工作人员，未落实森林防火责任的；

　　（二）未落实森林防火专项经费，未按规定储备灭火机具、物资的；

　　（三）在森林防火期、高火险期和春节、清明节等重要时段未召开森林防火专门会议进行部署、检查的；

　　（四）未制定森林火灾扑救预案，未进行扑火演练和培训，森林防火宣传教育工作不到位的；未组建巡查队适时开展野外巡查和禁止违规野外用火的；

　　（五）未按要求设置瞭望台、检查站或未开设森林防火通道、隔离带，未清理林区道路两侧、林缘交界处及重点林片可燃物的；

　　（六）未落实值班报告和领导带班制度等防火制度，火情信息不畅通，贻误扑火时机的；

　　（七）未按要求组建森林扑火队伍的；

　　（八）不配合有关部门查处火灾发生原因和肇事者的；

　　（九）发生森林火灾，组织扑救不力，造成人员伤亡或未及时上报灾情的。

具有上述行为之一的森林经营单位，违反有关法律、法规、规章规定应当给予行政处罚的，除应当按照第一款规定进行责任追究外，还应当由林业、公安等部门依法给予行政处罚。构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

第十七条 各级政府及其森林防火指挥机构、林业行政主管部门或者其他有关部门及其工作人员，有下列行为之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）未按照有关规定编制森林火灾应急预案的； 　

（二）未制定森林防火制度和落实森林防火措施的；

（三）森林防火宣传教育、业务培训不及时，造成火灾事故的；

（四）发现森林火灾隐患未及时下达森林火灾隐患整改通知书的； 　　

（五）对不符合森林防火要求的野外用火或者实弹演习、爆破等活动予以批准的； 　　　　

（六）未及时采取森林火灾扑救措施的；

（七）因森林火灾造成人员伤亡的；　　

（八）不依法履行职责的其他行为。

具有上述行为之一的单位或人员，违反有关法律、法规、规章规定应当给予行政处罚的，除应当按照第一款规定进行责任追究外，还应当依法给予行政处罚。构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

第十八条 违反森林火灾报告制度，发生森林火灾不及时上报，以及瞒报、虚报等弄虚作假的，依法给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员警告至记大过处分；因上述原因使火灾得不到及时扑救以致造成重大森林火灾事故的，给予记大过以上处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。



第四章 附 则



第十九条 市森林防火指挥部可根据本规定制定具体的森林防火责任制实施办法。

第二十条 本规定由市林业局负责解释。

第二十一条 本规定自2011年12月1日起施行，有效期为2年。