河北省人民政府


河北省人民政府令


〔2013〕第4号





《河北省机关事务管理办法》已经2013年7月16日省政府第6次常务会议通过，现予公布，自2013年9月1日起施行。







省长 张庆伟

2013年7月19日



河北省机关事务管理办法



第一章 总 则

第一条 为加强机关事务管理，规范机关事务工作，保障机关正常运行，降低运行成本，建设节约型机关，根据国务院《机关事务管理条例》，结合本省实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于使用本省各级财政资金的各级中国共产党委员会及其所属部门、人民代表大会及其常设机构、人民政府及其所属部门、人民政治协商会议、人民法院、人民检察院和民主党派机关（以下统称机关）的机关事务管理活动。

第三条 机关事务管理工作应当遵循集中统一、保障公务、厉行节约、务实高效和公开透明的原则。

第四条 县级以上人民政府应当明确机关事务主管部门，主管本级的机关事务工作，并负责指导下级的机关事务工作。

第五条 各机关应当依照机关事务管理法规、规章和各项管理制度、标准的规定，逐步开放机关后勤服务市场，引进竞争机制，降低服务成本，并积极探索和推进机关后勤服务、公务用车及公务接待服务等工作的社会化改革，提高机关后勤服务水平。

第六条 县级以上人民政府应当加强对机关事务管理工作的领导，依法对本级和下级的机关事务管理工作进行监督检查，及时纠正和处理违法违纪行为。

县级以上人民政府发展改革、财政、审计、监察等部门和机关事务主管部门应当按各自的职责分工，加强对机关事务管理工作的监督检查；接到对违反机关事务管理法规、规章和相关管理制度、标准行为的举报后，应当及时依法调查处理。

第二章 经费管理

第七条 各级机关事务主管部门应当根据机关运行的基本需求和本地实际，制定机关运行所需的实物定额和服务标准。

各级财政部门应当根据机关运行所需的实物定额和服务标准，并参考有关货物和服务的市场价格，组织制定机关运行经费预算支出定额标准和开支标准。

第八条 县级以上人民政府应当将机关运行经费纳入财政预算，并严格控制公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费在机关运行经费预算总额中所占的规模和比例。

各机关应当根据工作需要和机关运行经费预算，制定公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费支出计划，不得挪用其他预算资金用于公务接待、公务用车购置和运行、因公出国（境）等活动，不得以任何理由要求其他单位或者个人承担以上活动的费用。

第九条 各级机关事务主管部门按规定统一组织实施本级各机关的办公用房建设和维修、公务用车配备更新、后勤服务等事务的，其经费管理依照国家和本省有关预算管理的规定执行。

第十条 各机关所需货物、服务和工程的采购，依照政府采购和招标投标法律、法规、规章的规定组织实施。

各机关应当根据机关运行的基本需求，采购经济适用的货物、服务和工程，不得采购奢侈品、超标准的服务或者购建豪华办公用房。

第十一条 各机关需要采购纳入政府集中采购目录的采购项目，对属于政府集中采购机构采购的项目，应当委托政府集中采购机构采购；对属于部门集中采购的项目，可以委托政府集中采购机构或者社会代理机构采购。各机关采购未纳入政府集中采购目录的采购项目，依照该年度《河北省政府采购集中采购目录和限额标准》执行。各机关不得违反规定自行采购或者以化整为零等方式规避政府集中采购。

第十二条 县级以上人民政府应当依照国家和本省有关规定，建立健全机关运行经费公开制度。各机关应当按机关运行经费公开制度的要求公布机关运行经费的预算和决算情况。

第十三条 各级财政部门应当建立健全机关运行经费支出统计报告和绩效考评制度，组织开展机关运行成本统计、分析和评价等项工作。

第三章 资产管理

第十四条 各级机关事务主管部门应当组织制定和实施机关资产管理的各项具体制度，并接受财政等有关部门的指导和监督。

第十五条 各级财政部门应当会同机关事务等有关部门，根据国家、本省关于机关资产管理和节约能源资源的规定、当地经济社会发展水平和机关运行的基本需求，分类制定机关资产配置标准，确定资产数量、价格、性能和最低使用年限。

第十六条 各机关应当根据本级的资产配置标准编制本机关的资产配置计划，并完善机关资产使用管理制度，建立健全资产账卡和使用档案，定期清查盘点，保证机关资产安全完整，提高使用效益。

第十七条 各机关的闲置资产由本级财政部门、机关事务主管部门按规定的职责分工统一调剂使用。不能调剂或者不能继续使用的，应当依法采取公开拍卖等方式处置，将处置收益上缴本级国库，并按规定核销相关机关的资产。

第十八条 机关分立、撤销、合并或者隶属关系发生改变时，机关事务主管部门应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记、编制清册，报本级财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。

第十九条 各级机关事务主管部门对本级机关的用地实行统一管理，统一办理权属登记。城镇总体规划、详细规划应当统筹考虑机关用地的布局和空间安排的需要。

对机关的新增用地需求，各级国土资源主管部门应当严格审核，依法办理用地手续。

第二十条 各级机关事务主管部门应当建立健全机关办公用房管理制度，对各机关的办公用房实行统一规划、统一调配、统一办理权属登记。

第二十一条 各机关的办公用房由本级机关事务主管部门按国务院关于非经营性政府投资项目推行代建制的要求统一组织建设，并接受有关部门的监督。机关办公用房应当适当集中、连片建设。

第二十二条 机关办公用房的建设、使用、维修和维护应当依照国家和本省有关规定履行审批手续，严格执行机关办公用房的建设、维修和物业服务标准，并符合简朴实用、安全保密和节能环保的要求。

第二十三条 各机关超过核定面积的办公用房，以及因办公用房新建、调整或者机构撤销等原因腾退的办公用房，由本级机关事务主管部门收回后统一调剂使用。

机关工作人员退休或者调离后，其所在机关应当及时收回办公用房，并统一调剂使用。

第二十四条 各机关不得出租、出借办公用房或者改变办公用房的使用功能。

机关需要租用办公用房的，应当报本级机关事务主管部门核准，所需经费按国家和本省有关预算管理的规定执行。

第二十五条 各级公务用车主管部门负责本级机关公务用车的管理工作，并指导和监督下级机关的公务用车管理工作。

执法执勤类公务用车的配备使用管理办法由财政部门会同有关部门制定，其他机关公务用车的配备使用管理办法由公务用车主管部门会同有关部门拟订。

第二十六条 各机关应当配备符合经济适用、节能环保要求的公务用车。不得超编制、超标准配备公务用车或者超标准租用车辆；不得违反规定配备越野车；不得为公务用车增加高档配置或者豪华内饰；不得借用、占用下级单位或者其他单位、个人的车辆；不得接受企业、事业单位或者个人捐赠的车辆。

第二十七条 各机关应当对公务用车的油耗、维修保养费用实行单车核算，并对公务用车实行定点加油、定点维修保养。

第四章 服务管理

第二十八条 各级机关事务主管部门应当制定统一的机关后勤服务管理制度，确定机关后勤服务的项目和标准，加强对各机关后勤服务工作的指导和监督，合理配置和节约使用后勤服务资源。

各机关应当建立健全本机关具体的后勤服务管理制度，不得超出规定的项目和标准提供后勤服务。

第二十九条 各机关应当按照简化礼仪、务实节俭、杜绝浪费的原则，管理和规范公务接待工作，并严格执行公务接待制度和标准。

第三十条 各机关应当加强会议管理，控制会议数量、规模和会期，充分利用机关内部场所召开会议或者采取电视电话、网络视频等方式召开会议，节省会议开支。不得借开会之机组织旅游、度假和疗养等活动。

各机关的会议需要安排用餐的，应当安排自助餐。

第三十一条 各机关应当严格执行国家和本省有关因公出国（境）的规定，对机关工作人员因公出国（境）的事由、内容和日程安排认真进行审查，并严格控制因公出国（境）团组和人员的数量及在国（境）外停留的时间。不得安排与本机关业务工作无关的出国（境）考察和培训等活动。

第五章 法律责任

第三十二条 机关事务管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者贪污受贿的，依法给予处分；涉嫌构成犯罪的，由司法机关依法处理。

第三十三条 对违反本办法的行为，国务院《机关事务管理条例》已经规定法律责任的，从其规定。

第三十四条 违反本办法第二十六条规定的，由公务用车主管部门予以通报批评，并视情况采取责令限期改正或者收回、拍卖、责令退还相关车辆等方式予以处理。

第六章 附 则

第三十五条 本办法下列用语的含义是：

（一）机关事务管理，是指对保障机关运行所需的经费、资产、服务和能源资源等进行的各项行政管理活动；

（二）机关运行经费，是指为保障机关运行用于购买货物和服务的各项资金；

（三）机关资产，是指保障机关运行所需的土地、房屋、车辆和办公设备、用品等资产。

第三十六条 使用本省各级财政资金的人民团体的机关事务管理活动，参照本办法执行。

第三十七条 本办法自2013年9月1日起施行。









对执行中止与债权凭证的再思考

叶文炳


最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第102条规定“以被执行人为债务人的破产申请的；被执行人确无财产可供执行的；执行的标的物是其他法院或仲裁机构正在审理的案件争议标的物，需要等待该案件审理完毕确定权属的；一方当事人申请执行仲裁裁决，另一方当事人申请撤销仲裁裁决的；仲裁裁决的被申请执行人依据民事诉讼法第二百一十七条第二款的规定向人民法院提出不予执行请求，并提供适当担保的。”在这种情形下，人民法院应当依照民事诉讼法第二百三十四条第一款第五项的规定裁定中止执行。
执行中止是指在执行过程中，因发生某种特殊情形而使执行程序暂时停止，待这种情形消失后，执行程序再继续进行的。执行中止原本是审判程序中一项程序性措施，也是一项既体现法治严肃性，又体现人文精神的法律制度。然而，不知何时开始，人们开始忌讳这个名词，千方百计想找个能避“中止”之嫌的名词或名称来代替它，终于从我国台湾省司法中找到了一个原型，即“债权凭证”。“债权凭证”既能证明债权存在，又能中断执行时效，更重要的是能终结执行程序，提高一直困惑着人们的结案率。因此，当它被提出来的时候，许多地方如获至宝，特别被人们看中的是能极大满足一些人想象中的那种“结案率”。然而，当人们很快透过表面的现象，对执行中的“债权凭证”不仅有了更深刻的认识，并发现了许多新的问题，特别是在浙江、北京等地的人民法院在民事执行中广泛推行“债权凭证”制度时，笔者认为更有必要对“债权凭证”和“执行中止”作一次再思考。

一、“执行中止”与“债权凭证”概念与本质特征

执行中止是指法院在执行过程中，因发生法定事由或某种特殊的情形，使执行程序暂不能进行而中断执行，待中断事由消失后，执行程序再继续进行的一项程序性法律措施。它既是一种程序性法律措施，又是一种体现人文精神的强制措施，也是一种调节司法资源的调节方式，同时又体现了实体的法律意义，既保护了申请人的执行时效，又保护了被申请人的最基本权利，也可以说，执行中止很直观体现了上述的本质特征。

而“债权凭证”则不然，从一些报道上看到的，所谓的“债权凭证” 制度是指在实现金钱债权的执行中，经人民法院执行机构采取措施，债务人确无财产可供执行的，由人民法院发给债权人一种书面凭证，证明其债权存在并明确未执行的债权数额，待发现债务人的财产后，债权人可依该凭证再次申请人民法院执行的制度。“债权凭证”是指在“债权凭证”制度中，由人民法院发给债权人一种书面凭证。从本质特征上看，债权凭证与判决书虽均由人民法院制作的，但有着重大区别，从体现内容来看，债权凭证只是一种债权的书面证明形式，是执行程序终结的延伸产品，而判决书则是人民法院行使审判权对当事人之间的权利与义务关系作出评价的法律产品；从效力来看，债权凭证与判决书具有同等的国家强制执行力；从执行时效来看，债权凭证不受执行时效的限制，而判决书则受执行时效限制；从内容来看，债权凭证不作任何的说明，只对债权的数额进行明确，而判决书则是法律的智慧产品，富有逻辑性和论理的缜密性；从形式来看，债权凭证没有统一规范格式，而判决书则具有统一的行文严格要求。从上述进行比较，不难发现，这样一种判决书的替代品，直观上就让人产生许多深思的问题。

二、“执行中止”与“债权凭证”的功能性比较

从自身具有的功能上讲，执行中止是执行过程的一种中断措施，自身具有独特的法律意见，首先，从法院职权来讲，执行中止是法院执行机构在穷尽执行措施后，它保护了申请人的执行时效，也保护了被申请人最基本权利。

而债权凭证首先是证明债权存在，这是债权凭证的首要功能；其次，终结执行程序。由于债务人确无财产可供执行，在已经启动或者即将启动的执行程序中，即使执行机构继续采取执行措施，债权人的债权也不可能实现或者不可能完全实现。于是，执行机构在发给债权人书面凭证的同时终结执行程序，防止国家权力资源的浪费。发给债权凭证并及时终结执行程序，体现了民事执行的高效原则。第三，中断执行时效。执行程序因执行机构发给执行凭证而终结，民事执行的时效也因此中断并重新开始计算。

从上述功能作用来看，债权凭证似乎比执行中止具有更大的作用，但从法理上讲，债权凭证这些功能是不能实现的，是人们根据自已的愿望给它强加上而已。

三、从字眼功能上分析，“执行中止”是法律自然语言，而“债权凭证”则是人工语言。

由于法学研究和法律制度的载体都是自然语言而非人工语言，所以法学研究必然要受到所使用语言载体的限制；自然语言因为来自人类生活的经验积累和约定俗成，必然带有一定的自然性和稳定性，从原则上排除不确定性的存在，当然这也不是完全排除法律术语的含义在不同语境中的变化。但是，无论如何，作为抽象客观法律现象的语言本身应当明确其所指代的客观实体。在“执行中止”与“债权凭证”比较中，“债权凭证”的语义显得十分模糊，甚至与其它的国债凭证、股票凭证、企业用的有价证卷和凭证等等混淆的语词共存于一个债权属性的领域，而且日常生活中又广泛使用这些近似的词汇，进而更加重了“债权凭证”语义的混乱。正是由于这种语义上的模糊，“债权凭证”的性质和意义原则常常受到干扰，甚至导致许多理解上的根本性差异。近年来，许多学者把“债权凭证”作为单纯词或合成词加以语义分析，从抽象现实法律现象的角度出发给其确定含义，但分歧颇多，概念上的模糊仍然不能避免。因此说，在体现相同法律结果和相同法律意义的情况下，使用原始定义和法律技术上更为贴切的自然语言或法语则是法律文化的需要。因此，要使这种法律文化混乱状态不能再继续，不仅仅应当对“执行中止”与“债权凭证”再定位和再思考，而且还应当扩展到司法其他改革上，也应当谨慎选择，不能随意造法语造法言。从某种程度上讲，许多问题会混乱都纠缠于这一点，所以，笔者认为，“债权凭证”只能回归于自然属性的地方，根植于法律债权领域，而不能以司法诉讼行为形式存在于的司法的过程中，这也是第一位的问题，是解决其他症结的先设条件。

四、“执行中止”是法律规定的执行措施，而“债权凭证”作为执行措施则缺乏法律依据

司法诉讼行为是法定性的行为，司法程序之所以显现如此重要，就因其是实体公正的最直接体现形式，而“执行中止”作为程序的措施是依“三大诉讼程序法”规定和司法活动过程之需求而产生和存在，在司法过程中，如果缺了“执行中止”，那整个司法过程体系就会支离破碎，并无法进行下去。执行中止作为司法活动的一个环节，它所体现的一个基本原则是执行程序与执行措施法定性原则，即执行机构必须严格依照法律规定的程序实施执行，必须从法律规定的执行措施中选择执行方法与手段，不能超越法律规定的程序实施执行，不能采取法律没有规定的措施实现债权人的债权。至于执行中止是《民事诉讼法》第二百三十四条直接规定的，同时，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》下称《若干规定》第102条又对适用情形作了进一步完善和补充，《若干规定》第104条又对执行中止恢复执行的情形进行了明确。因此，可以说执行中止操作的每个细节，法律都作了明确的规定，是有理有据的行为。

而对于债权凭证，它原来的自然属性只是一种债权，并不是什么司法行为，要改变其自然属性必须要有法律论据，从现行的法律来看， “债权凭证”所被赋予的司法内涵，是没有法律依据。换句话说，“债权凭证”是在一种特殊背景下产生的，是人们想回避一种执结率矛盾需求下而应运而生，它自身不具有代表任何的法律意义实质，如果人们强制赋予它在执行中所需要的法律意义的话，结果只能造成法理上的矛盾和冲突。我国民事诉讼法及相关法律与司法解释也均没有规定执行机构或人民法院有权向债权人颁发“债权凭证”以终结执行程序。严格说来，执行机构或人民法院无权向债权人颁发“债权凭证”，而且，从民事诉讼法的规定来看，债务人确没有财产可供执行只能作为中止的法定事由，而不能作为终结执行的法定事由。

最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，也已经明确“债务人确无财产可供执行”作为中止执行的事由，而不是将其作为终结执行的事由。此外，根据现行法律与司法解释的规定，人民法院一旦裁定终结执行，执行程序就永远不能恢复，而“债权凭证”可以作为执行根据再申请执行，显然与现行法律的规定相冲突。因此，当债务人确无财产可供执行时，执行机构或人民法院向债权人颁发“债权凭证”并因此终结执行程序的做法是没有法律依据的，有违执行程序与执行措施的法定性原则。

五、“债权凭证”无法替代有司法最终权的“判决书或调解书”根据“司法最终解决”的法理原则，法院对纠纷所作的裁判是对当事人之间权利义务关系最权威的裁断，而且这种裁判具有极大的确定力，非经法定程序不得更改或废弃。

而根据“债权凭证”制度，债务人确无财产可供执行或者财产不足清偿全部债务的，执行机构或人民法院应向债权人颁发书面凭证，等发现债务人有财产时由债权人再申请执行。此时，债权人申请以及执行机构执行的依据只能是“债权凭证”，而不是原生效的裁判。从这个规定来看，原来的判决书被执行机构以替代形式否定了，并产生一个延伸产品“债权凭证”，法律上允许这样做吗，显然执行机构无权这么决定。因此，原生效裁判的效力并没有因颁发“债权凭证”而消灭，这样就产生了同一实体权利义务关系存在两个重叠的执行根据的现象，而且执行的并不是法院的裁判，而是后来颁发的“债权凭证”，这显然是对法院裁判权威性的破坏，对裁判确定力的动摇，在法理上是难说通的。

六、“债权凭证”制度与其他民事执行制度是重叠，没有实际法律意义。

应当说，民事执行中的“执行依据”、“执行中止”、“执行终结”与“执行恢复”制度已经具备“债权凭证”的三种功能，在民事执行程序中再设立“债权凭证”制度没有实际意义，也没有法律意义，它的设立倒有画蛇添足之嫌。

首先，“债权凭证”是将来再次申请执行的依据，实际上也就是生效判决书或调解书所具有的最基本的功能，从法律制度设计上考虑，根本无需在生效法律文书之外再专门颁发“债权凭证”。生效法律文书的基本内容就是记载当事人之间的确定的实体权利义务关系，包括证明债权人债权的存在及其具体数额，而“债权凭证”是无法与生效法律文书相比的，它只能证明债权的存在，至于债权人的债权是否能按既定的执行程序来实现，债权凭证本身更无法直接来实现，而只能起着“谁主张谁举证”的原则来判断。例如，债权人主张通过执行程序来实现其债权的，应当出具生效法律文书，否则其主张不成立；债务人主张其债务已经履行的，应当出具债权人签发的收据或其他证据证明，否则其主张不成立。简单地认为持有“债权凭证”就可以通过司法执行程序来实现债权的观点，显然是不正确的。

其次，终结执行程序应当通过执行机构依据法律规定制作书面终结裁定书来实现，无需“债权凭证”标示。原则上说，生效法律文书的内容尚未实现的，执行程序就不能终结，一般只能中止。至于执行程序的终结是属于执行程序中的重大事项，执行机构必须作出书面裁定，以体现执行程序的严肃性，保护当事人的合法权益。因此，“债权凭证”本身并不能也不应当发挥终结执行程序的功能。

再次，执行时效中断是执行中止本身具有的功能，中断执行时效是通过债权人申请执行而实现的，只要当事人有申请，执行就再不受执行时效的限制，只要申请执行依据的内容未实现，执行时效就不会对其发生作用，而按“债权凭证”的规定，债权人只要收到“债权凭证”后，执行程序就终结，执行时效重新计算。根据现行法律的规定，双方当事人都是法人或其他组织的，申请执行的期间为6个月，双方或一方当事人是公民的，申请执行的期间为1年。也就是说，债权人最长在1年内必须再次申请执行，否则就会超过申请时效。而要在1年内实现债务人的经济复苏，是十分困难的。所以，再申请执行的结果很有可能是拿到一张新的“债权凭证”，并可能如此反复多次。这样，“债权凭证”制度不但没有实际效果，反而既加重当事人的负担，加重执行机构的负担，甚至还可能使债权人超过再申请执行时效。因此，“债权凭证”可以中断执行时效之说，是没有法律依据的，也没有法律意义。

综上所述，“债权凭证”与“执行中止”相比，不但不会产生积极的正功能，而且可能产生消极的负功能。最为明显的就是，这种制度可能为执行机构怠于采取执行措施，疏于保护债权人的合法权益，袒护债务人甚至办关系案与人情案提供合法外衣，降低民事执行的效率与效益，损害执行机构的权威性，造成新的执行难与乱。 因此，对“债权凭证”的推行应当再思考，笔者建议在法律制度没有修改或到位前，应当缓行。