宪 法 权 威 论 略


四川省司法厅 谢维雁


一、 宪法权威即宪法至上



宪法的权威性是指一国宪法在法律上和实践中都具有最高的法律效力[1]，或者说，“宪法权威是就国家和社会管理过程中宪法的地位和作用而言的，其内容包括宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则等方面”[2]（周叶中）。“宪法至上”是与法律至上紧密相连的。对法治而言，“世界上各国的国情是千差万别的，但任何一个国家，只要选择了法治的道路，而且搞的是真正的法治，就必须具备一个共同的条件，那就是：法律具有至高无上的权威性”[3]。而宪法至上是法律至上原则的核心。“法律是一个完整的体系，它是由许多部门、众多单个的法律组成的”，“其中，宪法的层次、地位和效力都是最高的，因为其他法律的制定，都必须以宪法为根据，都不能与宪法的规定相抵触”[3]。因此，周叶中教授认为“宪法至上是指在国家和社会管理过程中，宪法的地位和作用至高无上。具体说来亦即宪法是国家的根本法，具有最高法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则”[4]。有学者还进一步把宪法在国家政治生活和社会生活中的至上地位细分为宪法形式上的至上和实质意义上的至上两个方面，前者是指“宪法典宣布自身的最高法律效力”，“从法律形式上表现为宪法的权威大于一切国家机关和个人的权威”[5]（52页）；而“宪法实质意义上的至上是指人民的法律意识中有宪法至上的观念，有维护宪法权威的意识”[5]（53页）。虽然有学者认为“宪法至上”的具体内涵与宪法权威基本一致[2]，仿佛它们是有差别的，但从上述引文中可看出，该学者在其不同的文章中又将其完全等同。

笔者认为，宪法权威即宪法至上。理由是：第一。无论是宪法的权威性，还是宪法的至上性，实质上都强调的是宪法具有最高的法律效力。第二，二者的核心内容都是要求一切机关、组织和个人将其作为根本行为准则，因此二者是完全一致的。第三，是宪法处于最高法的地位，其他任何法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都不得与宪法相抵触，否则无效。

须注意的是，宪法权威是新中国早期宪法学者通用的一个词汇，而宪法至上则是近年来在一些学者的文论中使用频率较高的一个“关键词”。但在我国现行宪法中，既没有使用“宪法权威”一词，也没有出现“宪法至上”的用语。宪法序言和第5条的规定集中体现了这一精神。宪法序言宣称，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第5条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”

宪法权威即宪法至上，意味着：其一是一切国家机关、政党、其他社会组织及个人都居于宪法之下，这是对凌驾于宪法之上的特权或个人意志的完全否定；其二是宪法处于最高法的地位，其他任何法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都不得与宪法相抵触，否则无效[6]。由专门的司法机关来判定国家机关、政党、其他社会组织及个人是否违宪，法律、行政法规、地方性法规、行政规章是否与宪法相抵触，并宣布违宪的法律法规、行为无效，是现代国家推行宪政的一般手段。一方面因为司法机关依专门的司法程序对违宪案件进行审查，可保证程序的公正；另一方面司法裁决的终局性及强制性使违宪行为、违宪法律、法规得以及时的较正，“预期”的宪法权威成为可以“看得见”的宪法权威。宪法至上，最终依赖于司法机关的宪法适用才能获得制度上的保障[6]。



二、 宪法至上的根据



为什么宪法必须至上？笔者认为宪法至上的根据在于；

（一） 宪法是根本法的地位。宪法的根本法性质，意味着：一

方面，从法律形式而言，宪法是法律的法律即母法，即所有的法律都以宪法为依据制定，且宪法是判断法律正当性的标准。另一方面，从内容上讲，宪法只规定国家的根本任务、国家的根本政治制度、经济制度和文化制度、公民的基本权利义务、国家的基本国策和国家机关组织和活动的基本原则等国家生活和社会生活的根本准则。根本法的性质就要求，一切法律和所有宪法关系的主体的行为首先必须符合宪法的规定。

（二） 宪法是理性和正义的集中体现。正如有学者指出的，“宪

法的至上性不能从法律形式的角度来理解，宪法之所以有高于一切国家机关、社会组织以及个人的权威，是宪法的产生是理性和正义的象征”[5]（53页）。作为理性和正义的象征，宪法不仅要求人们对它的价值认同，更要求人们实践中对它的绝对服从与遵守。

（三）宪法的核心精神是权力制约，保障人权。权力与宪法、法律的关系一直是近现代以来人们关注的焦点。就法治而言，对权力进行有效制约一直是其重要的目标之一。宪法至上的重要环节是使权力服膺于宪法。在宪政社会，权力服膺于宪法即宪法至上，一方面通过宪法、法律最大限度反映人民意志从而普遍实现所谓“被统治者的同意”来实现；另一方面，通过对公共权力进行分解实现权力的分离与制衡从而减少控制权力的难度或强度来实现。对权力制约的根本目的是保障个人的基本权利，这是宪法的终极价值。与这一终极价值相适应，宪法必须具有至上性。



三、 宪法至上的实现



如何实现宪法至上？笔者认为：

一要强化宪法的规范性，突出宪法的科学性。

既然是法律，宪法就必然具有规范性。根据法理学的一般观点，现代法律系统的基本要素可简化为规则、原则和概念，其中在数量上规则应占绝大多数。①作为法律的宪法，其规则即规范也应占绝大多数。而且，因为“规则有较为严密的逻辑结构，包括假定（行为发生的时空、各种条件等事实状态的预设）、行为模式（权利和义务规定）和‘法律后果’（含否定式后果和肯定式后果）三部分。”[7]（页36）宪法规则（即宪法规范）也应当具备作为法律规范的完整的逻辑结构。而事实上，我国宪法在这方面存在较为严重的缺陷，即宪法本身未明确规定违宪构成和违宪责任，也没有追究违宪责任的完整、统一的程序规定。在以后的修宪中，我们要逐渐完善宪法规范的逻辑结构。这也是毛泽东关于“搞宪法就是搞科学”[8]（页26）的基本要求。强化宪法逻辑结构的完整性要求，在宪法中尽量减少或限制有关政策性规定、原则性规定，特别是一些具体经济制度、社会文化政策不宜规定得过于详细，建议在宪法中只对关涉国家根本性和全局性的问题作出规定。

二要建立全面的宪法审判制度，使宪法完全司法化。

青海省人大常委会


大通回族土族自治县水资源管理条例
青海省人民代表大会常务委员会


（2001年3月20日大通回族土族自治县第十三届人民代表大会第四次会议审议通过2001年3月31日青海省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准）


第一条 为了合理利用和保护水资源，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活需要，根据《中华人民共和国水法》等有关法律、法规，结合自治县实际，制定本条例。
第二条 凡在本县行政区域内开发、利用、保护、管理水资源的单位和个人，都必须遵守本条例。
第三条 本条例所称水资源，是指地表水和地下水（含河流、天然露头井、地热水、矿泉水、地下潜层水及深层水）。
第四条 水资源属国家所有。农村集体经济组织所有的涝池、水库中的水，属集体所有。
单位和个人依法开发利用水资源，其合法权益受法律保护。
第五条 县人民政府水行政主管部门负责本县境内水资源的统一管理工作。乡（包括镇、民族乡，以下简称乡）水利水保机构负责本乡境内供水工程、水源地保护和管理工作。
县城建、环保、林业、地质矿产等部门按照各自的职责，依法做好水资源的监督管理工作。
第六条 自治县依法保护水资源，采取有效措施，保护自然植被，开展退耕还林还草，大力种草植树，涵养水源，防治水土流失，改善生态环境，促进全县经济和社会的可持续发展。
第七条 开发利用水资源和防治水害，必须坚持开源与节流并重，节流优先、治污为本、科学开源、持续利用的原则，实行全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的方针，发挥水资源的多种功能，为经济建设和人民群众生产、生活提供安全可靠的供水保障和良好的水环境，保障经济社会的可持续发展。
第八条 县人民政府加强水资源开发利用的统一规划和管理。科学确定供水水源次序，优化配置水资源。
县水行政主管部门应根据本县境内水资源储量和开发利用总体规划，会同有关部门编制水资源综合利用规划（包括中长期供求、供水水源、节水、污水资源化、水资源保护等专项规划）、径流量调蓄计划和分配方案，并纳入全县国民经济和社会发展计划。
第九条 自治县实行取水许可证制度，建立建设项目水资源论证制度和用水、节水评估制度。
取水许可证不得转让、买卖，禁止非法获得取水权。
办理取水许可证和凿井许可证时，除工本费外不得收取任何费用。
第十条 凡在本县境内的一切利用水工程或机械提水设施直接从地下，河流月取水量在50吨以上的，必须向具有审批权限的水行政主管部门申请办理取水许可证，并按规定取水；凿井取水的建设项目，应办理凿井许可证。
农村家庭生活、畜禽饮用取水和其他少量取水的，不需要申请取水许可证。
第十一条 从北川河的干流河道管理范围内，跨县调水和界河取水以及列入国家基本建设管理程序的大、中型建设项目的取水，由县水行政主管部门审核后，报省、市水行政主管部门审批；其它符合取水条件的，由县水行政主管部门审批发证。
第十二条 新建、扩建、改建的建设项目，在项目可行性研究报告中，应有水资源论证和用水、节水评估的内容，否则计划主管部门不予审批。因扩建加大取水量时，应重新办理取水许可证。
第十三条 开采地下水，必须在水资源调查评估的基础上，实行统一规划，加强监督管理，严格限制城镇自来水可供区域内的各种自备水源，以保持采补平衡。地下水已经超采的地区，应当严格控制开采，严禁新建任何取用地下水的供水设施，并逐步压减地下水取水单位和取水量，以保护地下水资源。
第十四条 开采地下水或因开采地下矿藏、兴建地下工程而疏干排水，导致地下水位下降、枯竭或地面沉降、塌陷，对公共设施或其他单位和个人的生产、生活造成损失的，开采、建设单位和个人应当采取补救措施，并赔偿损失。
新建工程项目，对原有灌溉和供水水源产生影响的，建设单位应当采取补救措施，补偿损失或修建替代工程。
第十五条 县人民政府应当划定饮用水源保护区。严禁单位和个人在饮用水源保护区内进行开发建设活动，已建的工程项目必须采取治理污染措施。
第十六条 严禁向水源地、河道、渠道、水库内倾倒固体废弃物，超标排放污水。未经批准，不得在上述范围内设置排污口。
禁止修筑污水渗井、渗坑，或利用自然枯井、裂隙排放污水，禁止在河岸修建厕所、畜圈。
第十七条 未经批准，任何单位和个人不得在河床、河滩、泉域内修建建筑物，采挖砂石。
第十八条 不得毁坏水利工程、水文监测设施和河（渠）道堤防、护岸、闸坝，不得随意在渠道截水、扒口。
第十九条 提倡城镇污水回用等非传统水资源的开发利用，加强污水处理及回用设施的建设及运营。城镇在新建供水设施的同时，要按规划建设相应的污水处理设施。
第二十条 用水单位和个人应当计划用水、节约用水，制定节水措施，鼓励单位、居民家庭使用节水型器具，装置量水设备，采用先进技术降低水耗，提高水的重复利用率。
所有新建、扩建、改建的公共和民用建筑中，均不得继续使用不符合节水标准的用水器具，凡达不到节水标准的，经县人民政府批准，可不予供水。现有房屋建筑中安装的不符合节水标准的用水器具，应当逐步予以更换。
第二十一条 县水行政主管部门管理范围内的取水，由县水行政主管部门征收水资源费。
使用供水工程供应的生产、生活用水，应当按规定向供水单位缴纳水费，由供水单位缴纳水资源费。
城镇单位、工业生产和经营性取用地下水和地表水月取水量在50吨以上的，应当缴纳水资源费。
农林牧业灌溉取水，为家庭生活、家禽饮用等月取水量在50吨以下的取水，用于工程养护维修、地质勘探、文物考古和科学试验的临时性取水或疏干排水，为抢险救灾、防御和消除对公共安全危害的取水，以及国务院规定暂不征收水资源费范围内的取水，暂不征收水资源费。
第二十二条 水资源费征收标准按青海省政府有关规定执行。
第二十三条 水资源按季据实征收；应当缴纳水资源费的单位和个人在接到水行政主管部门的缴费通知书后15日内，到指定机构缴费。
水资源费纳入自治县财政预算管理，主要用于水源地区的水源涵养、生态环境建设和水资源管理，并可结转使用，不得挪作他用。
第二十四条 因开发利用水资源而发生纠纷时，由县水行政主管部门调查处理，也可直接向人民法院起诉。
在水事纠纷未得到处理之前，任何一方不得改变水的现状，在处理水事纠纷过程中，县水行政主管部门可以采取临时处置措施，当事人双方都不得阻碍。
第二十五条 对保护管理水资源成绩显著或在节约用水和防治水污染工作中成绩突出的单位和个人，由县人民政府给予表彰和奖励。
第二十六条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由县水行政主管部门给予行政处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本条例第十六条规定的，责令其停止违法行为，恢复原状，并处以1000元～3000元的罚款；
（二）违反本条例第十七条、第十八条规定的，责令其停止违法行为，自行拆除建筑物，赔偿损失，并处以5000元～10000元的罚款；
（三）在水事纠纷处理过程中，单方面改变水环境现状的，赔偿损失，并处以1000元～3000元的罚款。
第二十七条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由县水行政主管部门责令其停止违法行为，没收违法所得，并处以500元～2000元的罚款：
（一）未办理凿井许可证而擅自凿井的；不办理取水许可证而擅自取水的；
（二）未按规定装置量水设备的；
（三）非法转让、买卖取水许可证和非法获得取水权的；
（四）拒绝提供取水测定数据等有关资源或弄虚作假的。
第二十八条 逾期不缴纳水资源费的，可以每日加征1‰的滞纳金；对拒绝和长期拖欠水资源费，经催交无效，县水行政主管部门可给予警告，责令停止取水，全额缴纳欠费；情节严重的，处以5000元～10000元的罚款，并报县人民政府批准，吊销其取水许可证。
第二十九条 以暴力或威胁手段，阻碍水行政执法人员依法执行公务或者在水事纠纷中煽动闹事的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 水行政执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其主管部门或同级行政监察机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 本条例的具体应用问题，由县人民政府负责解释。
第三十二条 本条例自2001年6月1日起施行。


（2001年3月31日青海省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过）


青海省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议决定：批准《大通回族土族自治县水资源管理条例》，由大通回族土族自治县人民代表大会常务委员会公布施行。


2001年3月31日