以科学发展观思考商法、民法的关系
徐学鹿
（北京工商大学 商法研究所，北京 100037）
【提 要】 文章就“民商法”等对商法、民法关系不科学的流行表述，从法的渊源、惯例的地位、法典崇拜、法官的作用、法的确定性与灵活性、提高立法质量等方面，以科学发展观剖析了商法、民法的关系。
【关键词】 商法；民法；科学；发展
【中图分类号】D920.4 【文献标识码】A 【文章编号】1003—3637(2005)04—0053—03
我们讨论商法、民法的关系，目的在于探讨如何正确处理商法、民法之间的关系，其实质是在商法领域如何树立科学发展观，在民法领域如何树立科学发展观的问题。为此，我想谈以下几点认识。
1．商法、民法的关系问题，似乎只存在于大陆法系某些国家 ，其他法系，特别是英美法系，由于不存在民法的概念，显然也不存在商法、民法的关系问题。
2．大陆法系商法与民法的关系，集中到一点，就是商法是民法的特别法。表现在三个方面：第一，是法典的明确规定，如《法国民法典》第四条、第五条的规定，《日本商法典》第一条的规定：“本法无规定的……适用民法”，表明民法是一般法，商法是特别法。第二，是学者的观点，如法国的一些学者认为，商法是关于一定商行为的特别法；德国的一些学者认为商法是适用于商人的特别私法；日本的一些学者认为商法是关于商事的特别法。第三，是商法规范的性质，被认为是民法的特殊、补充、替代或变更规范。这种关系的根源在于，民法是对简单商品所有者一切本质法律关系所作的规定 。
3．科学发展观其要义，一是要符合客观规律；二是符合目的“仅合规律不合目的，或仅合目的不合规律，都必然导致社会的停滞甚至倒退。” 规律即追求真理的过程；目的就是以人为本，即实现价值的过程。通俗而明确的表述，科学发展观是“以人为本，全面协调可持续的”发展观 。
4. 目前，有一些对商法、民法关系的似是而非的表述，其视角是立足于商法是民法的特别法造成的，是不科学的。具有典型性的一种表述是：“民法商法化，商法民法化”，或者滥用简称的“民商法”。这种表述准确地揭示了商法作为民法特别法框架内商法与民法你中有我、我中有你的历史陈迹，同时也反映了民法“无可奈何花落去”的现实处境，不得已地采取“傍大款”的方式维持其生存。但是，这种表述不符合全面发展规律、协调发展规律和可持续发展规律的要求，也不符合以人为本的价值追求。面对科学发展观，对商法和民法
来说，都面临一场真正的、深刻的法律革命，而“民法商法化、商法民法化”、“民商法”这种反对法律革命的论断，本质在于阻挡这场深刻的法律变革，开历史的倒车。
5．面对科学发展观掀起的这场法律革命，涉及商法与民法的各个方面。首先，从法律渊源看，只有法律、法规和具有法的意义的习惯，才被认为是法律的渊源，并且依次法律的效力递降，并且法律被分为基本法律和法律。在我国《民法通则》是基本法律，是由全国人民代表大会通过的，各种商法法律是全国人大常委会通过的，效力低于基本法律。这里的问题是：第一，宪法在一国法律体系中的地位；第二，宪法之下一位阶的法律部门与宪法的关系；第三，部门法与部门法之间的关系，在部门法之间能否由一个部门法统帅另一个部门法；第四，惯例的地位。
6．市场经济适应价值规律，以分散主体决策，实现资源优化配置。商法作为市场交易的行为规则，要体现这种要求，从其产生直到今天，惯例就具有特别突出的地位。因为，商法是由商人们自己创造的，是用以调整他们彼此之间的市场交易关系的习惯和惯例的总称，是市场交易实践的产物。今天，各地商法的总趋势是向协调、一致和统一的方向发展，其“公平”、“灵活”、“便捷”的特性，深人人心，影响到世界上越来越多的国家，如法国、丹麦、前南斯拉夫、瑞士等，比如《日本商法典》第一条明确规定：“本法无规定的，适用商业习
惯法。”美国《统一商法典》不仅承认商业习惯，而且对于商人们之间普遍适用的“交易作法”和“贸易惯例”给予法律的确认，并且在市场交易关系中，首先适用包括惯例的商自治法，这就区别于《日本商法典》以及我国《民法通则》的规定：“本法无规定的”“适用国际惯例”。这方面法国有明确规定：“任何情况下”“都应考虑贸易惯例”；并且在美国存在着惯例、协议优位原则。值得指出的是为了“切实解决好关系经济体制改革全局的重大问题”，“坚决破除一切妨碍发展的观念和体制机制弊端”，我国明确提出要“加快熟悉和善于运用国际规则和国际惯例，积极参与有关国际事务和国际规则的蹉商和制定” 。而市场交易惯例可以有效地导向商人(企业)的市场交易行为符合客观规律，形成一种适应经济全球化的新的市场交易法律秩序。
现代商法在适用上有一个前提，即假定一切市场交易都是在商人与商人之间进行的，因为“商人”指经营某种货物的人，或者其职业表明他对交易所涉及的惯例或者货物具有专门知识或者技能的人，或者他因雇佣其职业表明具有此种专门知识或技能的代理人、经纪人或其他中间人而被视为具有此种专门知识或者技能的人”。而“商人之间任何其双方当事人均可被视为具有商人的知识或技能的”人之间的交易 。一是把消费者排除在商人之外，因为消费者购买的“消费品”是“主要供个人或家庭使用或为此种使用而购买的货物” 不是为了市场交易，消费者是不具有对交易所涉及的惯例或者货物具有专门知识或者技能的人；二是在网络时代，商人所具有的专门知识或者技能，包括网络技术优势，而消费者处于技术弱势地位 。凡此种种均要求给予消费者以特殊保护，消费者的利益要适用消费者保护法。因此，现代商法摆脱了作为民法特别法的近代商法的适用困境。三是商人是“具有专门知识或技能”的科学合理的商人标准，有效地摆脱了近代商法繁琐的界定。在时间就是金钱的当今社会，商人不可能拿出时间学究式地探讨近代商法诸如必然商人、应登记商人、自由登记商人、大商人和小商人、拟制商人、表见商人等诸多商人概念。商人作为“具有专门知识或技能”的专家，不仅是赋予商人的荣誉，更深层次的是要商人承担具有专门知识或技能的责任，如严格责任、产品责任等一系列责任的设定。作为专家它要求每一个商人应当而且必须具有专门知识或技能，而不问是否实际具有，它准确地反映了新经济时代对商人的要求，从而有效地激励商人竭力使自己成为所从事的市场交易领域的专家。现代商法商人的“‘人’包括个人或组织”（《美国统一商法典》第l～20l条)；“单数词具有复数的含义，复数词具有单数含义”(第1—102条)。这种简明科学的界定，从根本上区别于作为民法特别法的近代商法将商人分为法人、自然人。并且法人又分为公法人和私法人；私法人又分为财团法人和社团法人；社团法人又分为营利社团法人和公益社团法人，还有什么法定代表人和法人代表等等。我国商人在如此繁琐的法人概念面前一头雾水，弄不清究竟什么是法人，谁是法人，导致曾有人误认为法人就是犯法的人，坚决拒绝充当法人。因此，要在全社会树立科学发展观，在法制领域树立科学发展观首当其冲。并且现代商法适应现代市场交易，在法的适用／顷序上也根本有别于作为民法特别法的近代商法。现代商法首先适用的是商自治法；其次适用的是商法特别法及本国签字承认的商法条约、协定；最后是按照立法程序，对现代市场交易主体和现代市场交易行为所作的基本规定——商法法律及法典。商自治法在商法适用中的突出地位，反映了现代商法全球化的发展趋势。商自治法包括：一是公司、企业制定的章程；二是合同条款；三是惯例等对商人市场行为起导向、约束的行为规则。
7．关于法典。按照商法是民法特别法的思维，形成了法典崇拜，认为法典必须完整、清晰、逻辑严密；产生了多达一万六千多条的《普鲁士民法典》；表现为《法国民法典》第四条、第五条的规定；表现为《德国民法典》被认为是法律职业者使用的一个基本工具；表现为《民法典》既然包罗万象、尽善尽美，因此禁止人们公开评注。以民法为核心，显然不能建立正常的、科学的商法与民法的关系。因为商法是一种市场交易的法律规则，从内涵说既包括商法典，也包括商法典之外的商法法律、法规、规章、惯例；从外延上说，既包括国内，也包括地区以及国际上通用的商法规则。它不盲目崇拜法典，而着眼于以世界范围为市场的市场交易实践。法律全球化与共同法发现是其应有之义。因此，法律全球化与共同法发现应从商法起步。因为商法已经成功地提供了统一的具体途径和方式，这就是一国的统一、地区的统一和世界范围的统一。方式一是公约、条约、协定；二是统一法即示范法；三是统一规则，即示范性的标准条件。其中示范法是商法统一的典型形式。并且科学地解决了一国商法统一与全球商法统一的关系，如我国明确要求市场交易主体要“善于运用国际通行规则发展和保护自己” ，我国《海商法》第二百六十八条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定；但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”第二款规定：“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例。”可见共同法并不难发现，关键在于要有新视角、新思维。如果思想不解放，没有牢固的科学发展观，固守商法是民法特别法的观念，是绝对不可能发现共同法的。
8．关于法官。在商法是民法特别法的架构中，拿破仑皇帝等极少数人具有立法垄断权，法官只能在审判权限内解释和适用这些“法律”，法官被认为是机械地操作的“低能”、“弱智”的“工匠”。我国有的学者以此为据，认为它“对法官素质的要求相对较低”，“尤其对我国来说，是显而易见的” ，以此为由而充分论证在我国制定德国式的《民法典》的必要性。问题在于：第一，人和法的关系。如果说法是公正善良的艺术的话，它顶多是一件艺术晶，是一种静态的存在，需要人去再创造，再演绎。正如一部音乐作品、戏剧作品，音乐家、表演艺术家则是在忠于乐曲、剧本的前提下对作品的艺术再现，是一种再创造。审判如果没有法官的智慧，是绝对不可能使法律成为公正善良的艺术的。我国涌现出了一批宋鱼水式的优秀法官，优秀的法官理所当然的是忠于法律的审判案件的艺术家，而不是机械执行法律的“弱智”、“低能”的“工匠”，只有这样才能使法律真正成为公正善良的艺术。即便出现电脑量刑，鼠标也不可能代替法官的智慧。基于此我国对审判机关给予了充分信任，明确提出要“支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，在高度信任的基础上，提出了要“提高司法队伍素质，加强对司法活动的监督和保障” 。第二，在我国要强化宪法意识，树立宪法权威，也急待改变一些人心目中被扭曲了的法官形象，赋予法官决定立法是否违宪的权力。
9.关于法的“确定”和“灵活”。按照商法是民法特别法的模式，“确定”是最重要的法律原则，“灵活”则是在防止法官创造法律而被设在复杂的程序之中。表现为法律规范，一是强制性规范是大量的普遍的，任意性规范是少量的；二是在—部法典中很少的任意性规范与强制性规范的界限还是模湖不清的。这种僵化的状态显然是违背客观规律的。代表现代商法发展趋势的《美国统一商法典》，也规定了两种规则，即“本法各条款的效力可以通过当事方的协议加以改变”，以及“本法规定的善意、鄞勉、合理和注意的义务，不得通过协议加以排除”。但是，它是极为彻底的，表现在：一是在总则中加以规定，覆盖全部法典；二是与制定法典的宗旨、解释原则相提并论，相得益彰；三是在“善意、勤勉、合理注意义务后，不得通过协议加以排除”之后，使用了但书，即“当事方可以通过确定履行这些义务的标准”。并且法典还明确规定：“本法应作灵活的解释和适用”灵活的解释表现为各州可以解释法条；灵活的适用表现为各州以及当事人对法条的采纳。这种灵活是分散主体决策，实现价值选择的需要，是现代商法本质的体现。
10.我国新一届人大常委会明确提出要提高立法质量，“坚持立法为民，以人为本” ，其关键在于树立科学立法观。没有牢固的科学立法观，很难实现从追求立法数量和规模的立法赶超的“前立法时代”向重视立法质量和效益的“后立法时代”的跨越。同样，要正确处理商法、民法的关系，根本也在于在构建我国法律体系中树立科学发展观。
关于印发《葫芦岛市人民政府工作规则》的通知
辽宁省葫芦岛市人民政府
葫政发〔2005〕20号 关于印发《葫芦岛市人民政府工作规则》的通知
各县(市)区人民政府，市政府各部门：
《葫芦岛市人民政府工作规则》已经2005年4月11日葫芦岛市第三届人民政府第5次常务会议修订通过，现予印发，请遵照执行。
二00五年四月二十二日
葫芦岛市人民政府工作规则
第一章 总 则
一、葫芦岛市第三届人民代表大会第一次会议产生的新一届葫芦岛市人民政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及国务院、省政府的有关规定，制定本规则。
二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的路线、方针、政策和国家的法律法规，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，充分发挥市政府各部门和县(市)区政府的作用，努力提高政府行政能力和管理水平，全面履行政府职能。实行科学民主决策，坚持依法行政，接受人民监督，做到行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。
三、市政府组成人员要依法履行职责，解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，勤奋工作，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。
四、市政府各部门要依法行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政质量和效率，切实贯彻落实市政府的各项工作部署。
第二章 市政府组成人员职责
五、市政府由下列人员组成：市长、副市长、市政府秘书长，市政府组成部门的主任、局长。市长助理、专职副秘书长参加市政府组成人员的会议和活动。
六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长、市长助理协助市长工作。市长离葫(出差、出国访问)期间，由常务副市长主持市政府工作。
七、市长主持召开市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议、市政府常务会议或市长办公会议讨论决定。
八、副市长按分工负责处理分管工作，对分管工作负有全面领导责任。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
九、市政府秘书长在市长领导下，负责处理市政府的日常工作。
十、市政府组成部门主任、局长负责本部门的工作。市审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使审计监督权。
第三章 全面履行政府职能
十一、市政府及其各部门要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。
十二、贯彻执行国务院宏观调控政策，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，实现经济增长、增加就业、稳定物价。
十三、加强市场监管，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行政自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序。
十四、认真履行社会管理职能，完善社会管理政策，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
十五、强化公共服务职能，完善公共政策，逐步健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。
第四章 实行科学民主决策
十六、市政府及其各部门要建立健全公众参与、专家论证和政府决策相结合的行政决策机制，完善重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。
十七、全市国民经济和社会发展计划和规划、市级预算、宏观调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、大型项目等重大决策，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。需提请市委常委会、市人大常委会讨论决定或市政协常委会协商的重大事项，按市政府领导工作分工与市委、市人大、市政协事先请示与沟通。
十八、市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过论证评估或法律分析，形成两个以上方案报市政府讨论研究；涉及相关部门的，应充分协商；涉及各县(市)区的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，应通过社会公示或座谈会、听证会等形式广泛听取意见和建议。
十九、市政府作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，直接听取民主党派、人大代表、政协委员以及群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
二十、市政府各部门、县及县级以下政府必须坚决贯彻落实市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查，确保政令畅通。
第五章 坚持依法行政
二十一、市政府及其各部门要严格依照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力，强化政府责任，不断提高依法行政的能力和水平。
二十二、市政府制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规和规章等国家和省的有关规定。严格执行规范性文件审查、备案制度。
二十三、严格行政责任，实行行政执法责任制和执法过错追究制。行政执法要与经济利益脱钩、与行政责任挂钩，坚决消除执法中的腐败现象，坚决纠正不顾国家利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义，切实做到严格执法、公正执法。
二十四、建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，相对集中行政许可权，相对集中行政处罚权。
第六章 加强行政监督
二十五、市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作，接受视察、检查和质询；接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
二十六、市政府各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向市政府报告。
二十七、加强行政系统内部监督。严格执行行政复议法，依法受理和办理公民、法人和其他组织提出的行政复议申请；及时发现并坚决纠正行政机关违法或不当的行政行为；强化行政执法队伍的管理教育；县及县级以下政府及其部门可以对市政府及其各部门的工作提出批评、意见和建议。
二十八、市政府及其各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善市政府领导包案、接待、督查等信访制度，涉及行政违法引发的信访案件坚持依法办理，确保信访渠道畅通；市政府领导同志及市政府各部门负责人要亲自接待、处理群众来信来访。
二十九、市政府及其各部门要接受新闻舆论和群众的监督。重视新闻媒体报道和反映的问题，对重大问题，各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。加强政府网站建设，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督。市政府及其各部门设立新闻发言人，加强政府信息披露和宣传工作。
第七章 会议制度
三十、市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议制度。
三十一、市政府全体会议由市政府组成人员组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：(一)学习贯彻党中央、国务院，省委、省政府和市委的重要方针、政策和指示，讨论研究贯彻实施意见；(二)部署市政府的重要工作；(三)讨论决定市政府工作中的重大事项；(四)通报全市经济、社会发展形势。市政府全体会议一般每年至少召开1至2次，特殊情况可临时召开。市长助理、专职副秘书长和县(市)区政府、市政府直属机构、办事机构及驻葫中省直有关单位主要负责人列席会议，根据需要邀请市人大、市政协领导和群众团体的负责人列席会议。
三十二、市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成，由市长或市长委托常务副市长主持召开。会议的主要任务是：(一)研究审议全市国民经济和社会发展的长远规划、年度计划、市级财政预算；(二)研究审议需要向省政府请示、报告或者向市委、市人大常委会报告和向市政协通报的重要事项；讨论通过提请市人大常委会审议的议案和提请市人民代表大会审议的《政府工作报告》(草案)；(三)讨论政府工作计划和事关全局的重大事项，以及根据有关规定需要由市政府常务会议决定的事项；(四)讨论通过由市政府拟发布的规范性文件；(五)分析形势、通报情况、布置工作等；(六)讨论和决定市政府其他事项。市政府常务会议一般每月召开1至2次，特殊情况可临时召开。专职副秘书长，市政府办公室主任、副主任列席会议，根据需要邀请市人大、市政协领导及有关县(市)区政府、市政府有关部门的负责同志列席会议。
三十三、市长办公会议由市长、副市长、市长助理、秘书长、专职副秘书长组成，由市长或市长委托副市长主持召开。会议主要任务是：(一)研究决定需要市政府统筹协调的重要工作或重大活动；(二)研究决定市政府各部门和各县(市)区向市政府请示的涉及全市的重要事项；(三)研究处理市政府日常工作中的重要问题。市长办公会议不定期召开，根据需要，可安排与议题有关的市政府部门负责人和县(市)区长列席。
三十四、市政府全体会议议题由市政府常务会议讨论确定。市政府常务会议议题由副市长协调并审核后提出，报市长确定；特殊情况由市长直接决定会议议题。市长办公会议议题由副市长、秘书长提出，报市长审定。会议议题涉及多个部门、单位的，主办部门应会前进行协调，有关部门应及时提出意见并经主要负责人签署；协调后意见仍有分歧的，主办部门应如实向市政府报告并在会议上作说明。市政府全体会议和常务会议的会务工作由市政府办公室负责。市政府常务会议议题确定后，有关部门必须将书面汇报材料或多媒体音像资料等，在会议召开前1周报送市政府办公室，由市政府办公室于会前报送与会人员。市政府各部门向市政府常务会议汇报工作必须是本部门的主要负责人；汇报工作要简明扼要，突出重点；主要负责人因特殊情况不能到会的，应将情况提前报市政府办公室，经秘书长同意后，可请部门的其他负责同志列席会议并汇报工作。三十五、市政府全体会议、常务会议、市长办公会议均作会议记录。市政府全体会议、常务会议和市长办公会议的会议纪要，由市长签发。会议纪要要做到准确无误，印发及时，最迟不得超过会后1周。会议讨论决定的事项，如宜于公开的，应及时报道。新闻稿由秘书长或分管副市长审定，重大问题提请市长审定。
三十六、市政府及其各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。市政府各部门建议以市政府名义召开的全市性会议，须提前15天向市政府请示，经市政府办公室审核提出意见，报分管副市长并市长审定。特殊紧急情况，由市政府办公室审核后，提请市长审定。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、高效、节俭的形式召开。市政府各部门召开的全市性工作会议，一般不得邀请县(市)区政府主要负责同志出席。如确需邀请各县(市)区政府主要负责同志出席，须报市政府办公室审核后，提请常务副市长审定。
三十七、严格会议请假制度。市政府领导同志不能出席市政府全体会议、市政府常务会议，向市长请假。市政府组成部门负责同志和其他需要参加会议的人员应当按通知要求参加会议。凡由于出差、生病等原因，不能出席政府会议的，应提前向市政府秘书长请假，未经同意不得由他人代替出席会议。与会人员要严格遵守会议纪律，未经市政府办公室同意，列席市政府常务会议的部门负责同志不得带随员；有关部门要做好会场的安全保密工作。
第八章 公文审批制度
三十八、审批公文，应当遵守《国家行政机关公文处理办法》、《辽宁省行政机关公文格式细则》和《葫芦岛市行政机关公文处理实施细则》。
三十九、市政府各部门和各县(市)区政府及有关单位报送市政府审批的公文，一律送交市政府办公室按规定程序办理。除特殊紧急情况外，不得将需要市政府审批的公文直接报送市政府领导个人，不得越级行文。
四十、市政府各部门和各县(市)区政府请求解决具体问题的公文，属市政府权限的按程序报市政府审批。部门间如有分岐意见，主办部门的主要负责人要主动协商，不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。属市政府部门职权的，应按部门职权范围直接报送有关主管部门解决。有关主管部门要主动与请求部门协商研究解决意见。
四十一、市政府各部门、各县(市)区政府对市政府交办的文件，一般要在7个工作日内办结并以书面形式向市政府办公室报送办理结果；需要延长办理时间的，承办部门应及时说明原因并通报进展情况。
四十二、市政府各部门拟以市政府或市政府办公室名义制发公文，凡涉及其他部门或地区的问题，主办部门应事先与有关部门或地区会签，并将各有关部门会签意见及其采纳情况说明报送市政府办公室。有关部门一般应在收到会签文件3个工作日内或按要求时间提出本部门意见。市政府各部门要认真履行各自的职责。属于部门职权范围的事务，应由部门自行发文；属于几个部门的事务，应由有关部门联合发文，不得要求以市政府或市政府办公室名义发文。
四十三、市政府各部门、各县(市)区政府报送市政府审批的公文，由市政府办公室按照市政府领导同志分工呈报，涉及重大事项的公文由常务副市长审阅后报市长审批。市政府领导同志按照分工和权限审批公文。
四十四、市政府发布的规范性文件，向省政府报送的请示、报告、意见，向市人民代表大会及其常务委员会提出的议案、人员任免，由市长审签。向市人大报告某一方面的工作由分管副市长审定。市政府报市委的文件，经分管副市长审阅后，由市长或市长委托副市长签发。
四十五、以市政府名义下发的文件，经分管副市长及有关副市长审阅后，由市长签发。以市政府办公室名义发文，涉及市政府工作的，由秘书长或分管副市长签发，其中涉及其他副市长分管工作的，须经有关副市长签署意见，重要的由常务副市长或市长审定。
四十六、以市政府名义制发的函，一般由分管副市长签发；涉及其他副市长分管的工作，应经有关副市长审核，重要事项，由市长签发。
四十七、凡需提请市政府常务会议审议并需市政府或市政府办公室行文的各类议题，须事先经市政府办公室审核，按公文送审程序列入市政府常务会议议题。经市政府常务会议讨论通过的文件，由市长或会议指定的领导同志签发。
四十八、市委、市政府联合行文。经市政府办公室审核后，送分管副市长签署意见，并报市长审定后转市委发文。市委、市政府办公室联合行文。按照市委、市政府联合行文程序，由市政府办公室主任或秘书长、分管副市长、市长审签。
四十九、市政府领导同志审批公文应提出明确的批示意见。对于一般报告性公文，圈阅表示“已阅知”；对于具体请示事项的公文，市政府分管副市长应提出明确的“同意”、“不同意”或其他具体意见。重要事项报送市长审定的公文，分管副市长应提出具体拟办意见；重大问题须经市政府常务会议讨论决定。
五十、市政府及其各部门要进一步精简公文，加快网络化办公进程，提高公文办理效率。
第九章 内外事活动制度
五十一、以市委、市政府名义召开的会议和举办的活动，由市政府办公室商市委办公室协调安排，实行统一报批。市长、副市长需参加的全市性重要会议，主管部门要先报告，由秘书长或市政府办公室统一安排后，报副市长、市长决定。市政府各部门和各县(市)区政府邀请市政府领导出席会议、活动均应事先向市政府行文，由市政府办公室提出审核意见并按程序报批。市领导原则上不出席一般事务性活动；一般不为会议活动发贺信、贺电，不题词，不为出版物作序等。特殊情况，经市政府主要领导同志审批同意后安排。各部门和各县(市)区举办的活动一般不邀请市政府领导出席。确需邀请的，须报市政府办公室或秘书长统一协调安排。
五十二、市政府组成人员出国，须经市政府外事办公室审核后，由分管外事工作的副市长签署意见，送市长审批。
五十三、市长、副市长参加外事活动和接待重要内宾，由主管部门提出方案，秘书长具体协调安排。
五十四、市长、副市长内外事活动的宣传报道内容，须经秘书长或市长、副市长本人审定。要减少市长、副市长在电视、报刊等新闻媒体上的宣传报道，确需报道的，要精减报道内容。〖第十章 督查与责任追究制度
五十五、对重大决策和重要工作部署实行工作督查制度。市政府组成人员要认真履行职责，提高办事效率，抓好各项工作的跟踪检查和督促落实。市政府重要工作的督促检查由秘书长负总责，市政府办公室负责日常督查工作。进一步完善督查网络，建立政府督查工作管理责任制，实行重点督查、专项督查和联合督查制度。市政府各部门和各县(市)区政府每季度应对照任务和目标进行一次重点检查，每半年进行一次全面检查，并分别将自检结果报送市政府办公室。市政府办公室在认真审核、查实的基础上，报送秘书长、副市长、市长。
市政府根据督查考核结果，对政绩突出、群众满意的部门给予表扬和奖励，对工作质量差、群众反映强烈的部门给予批评。
五十六、严格责任追究制度。市政府组成人员要坚持从严治政方针，强化责任意识，敢于承担责任，进一步规范行政行为。市政府各部门、县及县级以下政府对因发生群体上访事件而影响社会稳定；因社会治安、安全生产事件造成重大损失；因官僚主义、推诿扯皮造成工作重大失误，要追究主要领导责任。对越权办事、以权谋私等违法、违纪、违规行为，要严肃查处。
第十一章 作风纪律
五十七、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可按组织程序向市政府提出，在没有重新作出决定前对外不得发表与市政府决定相违背的言论；代表市政府发表讲话或文章，或者发表未经市政府研究的重大或敏感问题意见，事先需经市政府同意。
五十八、市政府及其各部门领导要加强学习，密切关注新形势，不断充实新知识。要坚持一切从实际出发，做到理论联系实际。市政府要通过举办讲座等方式，组织学习政治、经济、社会、科技、法律和现代管理等方面知识。
五十九、市政府及其各部门领导要深入基层调查研究，要把调查研究作为市政府决策的必经程序，事关经济和社会发展的全局性问题和涉及群众切身利益的重大问题，在决策之前，都要进行深入的调查研究。特别要深入到困难地区、困难企业、困难群众中去，了解情况，体察社情民意，解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从；不要地方领导到辖区分界处迎送，减少陪餐人数。
六十、市政府及其各部门领导要严于律已，自觉遵守党中央、国务院关于党风廉政建设的各项规定，严格执行党的“四大纪律”和“八项要求”。务必牢记全心全意为人民服务的宗旨，克己奉公，为人民掌好权、用好权；严格要求亲属和身边工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
六十一、市政府及其各部门要实行政务公开，增强服务观念，树立从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理。敢于坚持原则，秉公办事，遵守纪律，不徇私情，严禁办理不符合规定的事项；严禁在工作时间饮酒；严禁用公款相互宴请和高消费娱乐活动；严禁接受地方的送礼和宴请；严禁超编制、超标准配备和使用小汽车；严禁利用各种名义出国出境旅游。
六十二、严格请假制度。市长离葫出差(出访)，应当事前向省政府及市委报告。副市长、市长助理、市政府秘书长离葫出差(出访)、休假，本人应当事前向市长报告，经批准后，将外出的时间、地点、联系方式等有关事项告市政府办公室；出差(出访)、休假回葫后，应向市长报告有关情况，必要时通报市政府其他领导同志。市政府副秘书长和各部门、各县(市)区主要负责人离葫出差(出访)、学习、休假，需提前向市政府办公室履行请假手续。
六十三、坚持重大事项和重要情况请示报告制度。要定期、逐级请示报告工作，重大事项和重要情况要即时报告。市政府各部门、各县(市)区政府应及时报告涉及全局的工作方针、政策及行政工作中的重大事项和市政府会议、文件要求报告的事项。对重大突发性事件、事故、疫情、灾情、案件等，必须在得知事(案)发后立即报告市政府，并随时续报有关情况。市政府办公室要随时掌握市政府各部门和各县(市)区政府报告的重大事项和重要情况，及时向市政府领导报告。
六十四、市政府一般每季度在市政府常务会议上报告一次重要工作的落实情况。由秘书长负责通报前一阶段工作的督促检查情况；由有关部门或有关县(市)区汇报工作中存在问题的原因和责任；分管副市长做情况说明。市政府办公室根据情况适时下发情况通报。
第十二章 附 则
六十五、受省政府工作部门和市政府双重领导的机构，比照市政府工作部门执行本规则。
六十六、本规则自下发之日起执行。
主题词：行政事务工作制度通知
抄送：市委各部委办、人大办、政协办、纪委办，法院、检察院，人民团体，新闻单位，驻葫中省直企事业单位，军分区。
葫芦岛市人民政府办公室 2005年4月22日印制