论构建和谐社会背景下的公益诉讼制度
陈 勇
（云南兴彝律师事务所，云南 楚雄 675000）
摘 要：该文界定了公益诉讼的概念，分析了公益诉讼的实质，运用当事人适格的基本理论，结合我国现行诉讼法的相关规定，指出了在目前构建和谐社会的背景下我国公益诉讼的原告应包括公民个人、公益团体和检察机关，限于篇幅的原因，就受案范围、举证责任分配、诉讼时效、管辖、诉讼保障措施等公益诉讼制度的其他组成部分仅作了简要的分析。
关键词：和谐社会；公益诉讼；受案范围；原告；举证责任分配
中图分类号：D915.1　　 文献标识码：A 文章编号：

引言
党的十六大以来，构建和谐社会成为共识，中央明确提出其目的和内容就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。当前，我国经济社会发展正处于人均GDP1000-3000美元之间这一阶段，而这一阶段既是经济增长黄金期，也是风险频发和矛盾凸显的社会转型期，社会矛盾在一段时期内容易激化形成突发性事件、群体性事件，企业改制、房屋拆迁、环境污染、拖欠工资、执法不公、行为腐败等引发的矛盾纠纷以及各类犯罪活动时有凸显，社会上存在着诸多不稳定的因素，尤其是随着市场经济的深入发展和社会生活的日益复杂化，出现了众多损害不特定多数人的利益却又缺乏有效的措施来加以制止的重大事件，如：“苏丹红事件”、“雀巢奶粉事件”、“松花江水污染事件”、“厦门PX化工项目”、“三鹿奶粉事件”等，这些事件的发生无疑使社会公共利益受到了严重的损害，然而，面对损害，普遍存在着无人起诉、无力起诉、不愿起诉或虽然起诉却被法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉等问题。即使有个别公民因某项具有公共利益性质的自身权益遭到损害而采用诉讼方式维护了自身合法权益，但由于是个别诉讼，常常被视作个别事件而不具有普适意义，往往起不到维护公共利益的作用，由于很多群体性、突发性事件中的受害人往往属于社会中的弱势群体，他们的利益受损，但又无法通过正当的诉讼途径解决问题，因为诉讼成本太高，无钱请律师，打官司费钱又费时，赢了官司还不一定执行得了，因此只能进行上访或者信访，上访、信访等可能会解决特定的社会问题，但不能使更大众化的社会问题得到暴露、解决，久而久之，当问题积累到一定程度时，必然会爆发，最终酿成诸如校园惨案一样的受害人成为加害人报复社会的新一轮悲剧。可见，社会的救济渠道不畅、社会群体的利益表达机制缺失，成为了和谐社会构建的巨大障碍。那么，有没有一种相应的诉讼制度来解决这些问题呢？
答案是肯定的，这种制度就是公益诉讼制度。
公益诉讼发端于古罗马时期，当时又称之为罚金诉讼（qui tam）或民众诉讼（actions populares）。相对于保护私人权益的私益诉讼而言，一般是指一定的组织或个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。
同以和平解决当事人之间的争议和保护原告的权利为目的的传统诉讼制度所不同的是，公益诉讼的目的不仅仅局限于给予原告以直接救济、弥补原告的损失，更重要的是谋求被告及社会其他成员诉后行为的改变从而有利于社会公共利益，这就大大拓展了传统诉讼制度的作用领域（不仅仅局限于给予原告以直接救济）。在公益诉讼中，公民利用司法程序通过关注他人的利益和公共利益来实现和保护自身利益。有学者甚至认为公益诉讼是“弱者使用‘法律’解决来自社会中对社会和权利的有区别的、不公平分配产生的经济和社会问题的努力的一部分。”可见，公益诉讼的实质为法律参与。【1 】诉讼，不再仅仅是公民和法人维护个体权利要求的一种方法，而逐渐成为公民和团体可能借以参与决定、影响制度构建的一种工具和途径。【2 】这也是中央提出的和谐社会内容中“民主法治”的应有之义。
公益诉讼有狭义和广义之分，狭义的公益诉讼是指国家机关作为公共利益的代表，以国家的名义提起的诉讼，广义的公益诉讼则既包括前者，又包括私法人和个人作为公共利益的代表，以自己的名义提起的诉讼，本文所指的公益诉讼采取广义的概念，且包括民事（经济）公益诉讼（被诉对象往往是拥有智力、财力优势的大型企业或垄断行业的损害公共利益的行为）和行政公益诉讼（被诉对象往往是国家公权机关的作为或不作为）在内。
公益诉讼制度包括一系列组成部分，如受案范围、原告资格、举证责任分配、诉讼时效、管辖、诉讼保障措施等等，本文试图就这些问题作些探讨，以期能对构建和谐社会背景下我国公益诉讼制度的建立提供一定的参考。
一、公益诉讼的受案范围
公益诉讼案件的受案范围是指人民法院受理公益诉讼案件的范围。公益诉讼的目的不同于普通诉讼，它的主要目的是为了维护社会公共利益而非直接受到违法行为侵害的受害人利益，因而，凡是具备公益诉讼原告资格的人提起的诉讼，诉讼标的又涉及国家、集体或社会公共利益的，就可以作为公益诉讼案件加以受理，在这其中，如何界定公共利益就显得尤为重要。
鉴于公共利益所具有的抽象性、动态性以及非特定性，在不同地域、不同领域、不同行业、不同历史阶段的表现各异，因而很难用一种法律化的语言加以表述，通常只能通过由法律作无法穷尽的列举式规定同时授权法官凭社会经验来对公共利益加以界定。一般而言，公共利益是指各种资源利益（诸如教育资源、医疗资源、文化资源、生物资源、经济资源）、公共设施利益（文化体育设施）、公有财产利益以及各种环境利益，其中，环境利益又具体包括各种自然环境、人文环境、市场环境等。
由此，公益诉讼的受案范围，就是各种涉及资源、环境、公共财产和公共设施的案件。主要包括：（1）环境污染和严重破坏自然资源的案件，此类案件列入受案范围有利于中央提出的和谐社会内容中“人与自然和谐相处”这一目标的实现；（2）国有资产流失案件；（3）扰乱社会市场经济秩序和国家宏观经济管理的非刑事犯罪案件，如：土地开发中的不合理利用；政府在公共工程的审批、发包过程中的违法行为；行政性垄断案件；（4）严重损害消费者权益案件；（5）社会保障案件；（6）公共卫生案件。
二、公益诉讼的原告
（一）传统理论与现行立法对我国公益诉讼原告的限制及其应对策略
“没有原告就没有诉讼”，具体的诉讼程序必须有合格的当事人才能够启动，相对于公益诉讼被告的确定较为容易而言，公益诉讼面临的难点问题之一就是如何确定其原告，而在确定公益诉讼的原告时，当事人适格成为世界各国在公益诉讼制度构建过程中无法回避的理论障碍。所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。【1】与传统的私益诉讼不同，公益诉讼的原告与被诉的行为之间不存在直接的利害关系，而按照传统标准，原告必须对被诉行为存在诉之利益，诉之利益是任何一个诉讼必须具备的诉讼要件，它掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键，是连结实体法和程序法的枢纽，根据传统的诉之利益理论，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被称为“直接利害关系原则”。【3 】
该理论在我国的现行立法中也得到了体现，我国的三部诉讼法，除了刑事诉讼法之外，民事诉讼法和行政诉讼法都要求原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。如：我国《民事诉讼法》第108条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”《行政诉讼法》第41条也规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……”。
由此可见，无论是理论上还是立法中，目前我国民事诉讼和行政诉讼遵循的都是“直接利害关系原则”，即与案件没有直接利害关系的人不能提起诉讼，显然，这种规定限制了个人和大多数的组织提起公益诉讼的权利。在此问题上倘若不能突破传统的诉之利益理论，则公益诉讼制度的建立就会成为泡影。
为此，法律应该对诉之利益重新解释，扩张当事人适格的基础，即不再要求起诉人必须能积极证明其受法律保护的权利已经或正在遭受侵害，而是转而采用事实上的损害标准，即起诉人只要提出其所要求审查的行为对其造成了经济上的损害或非经济价值的损害(也就是具有法律上值得保护的利益)，那么他就具有原告资格。【 4】这样，就可以使更多的公民作为公共利益的相关人通过提起公益诉讼来保护公共利益。
当然，对当事人适格的扩张必须进行适当有效的规制，比如，设立公益诉讼的预审或听证等前置程序、实行用尽行政救济原则等，以此起到过滤滥诉的作用。否则，一概地承认起诉者具有当事人资格，当事人适格理论所起到的“筛选”功能将荡然无存，程序也必将过度膨胀，法院不仅难以应对，其自身的功能也会发生异化。即使是在公益诉讼发达的美国，尽管法院对原告起诉资格问题已经做出巨大让步，一般情况下，法院仍然要求原告提供“事实上的损害”的证据，尽管所谓“事实上的损害”并不仅局限于经济上的损害，美学上的、环境舒适度上的非经济损害也包括在内。这就意味着法律对公益诉讼原告并非没有任何限制，更不意味着任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗而提起诉讼。【1】
（二） 关于我国公益诉讼原告的设想
1、公益诉讼原告的种类
理论上，只要是公共利益的相关人，就可成为公益诉讼的原告，这样才能保证诉讼主体的多元性和广泛性，保证公益诉讼的畅通，所以，有学者认为，公益诉讼的原告，应包括：
（1）公民个人　　
如前所述，为了解决实践中对公共利益的损害难以救济的问题，有必要扩大当事人适格的基础，通过法律直接赋予公民个人独立诉权，保障个人有权为维护社会公共利益，起诉侵害公共利益的违法者。这也为我国的某些法律所采纳，如：我国环境保护法包括《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》均规定，公民对于污染和破坏环境的单位和个人，有权检举和控告。这里的控告，可以理解为向环境行政机关控告和向人民法院起诉，这说明我国现行法律实际上已允许公民个人作为公共利益的相关人对危害公共利益的行为提起诉讼。
（2）公益团体
公益团体是指由公民自愿组成，为实现成员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织，如消费者协会、律师协会、动物保护协会、工会、妇联等社会团体。公益团体对侵害其团体成员利益或与该团体宗旨有关的公益违法行为，在得到法律授权的情况下，可以作为公益诉讼的原告向法院提起诉讼。由于公益团体可以利用自身的社会影响力和组织网络与拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业或是特权部门进行对抗，这样就可以弥补公民个人在提起公益诉讼时诉讼能力不如对手的不足。公益团体参与公益诉讼，在程序上能增加分量，在实质上能影响行政机关的决策。
然而，鉴于我国民事诉讼法第十五条仅赋予社会团体以支持起诉权而非独立的诉权，加之我国公益团体因普遍存在着浓厚的“官办”色彩或干脆是行政机关的附属组织所带来的公众信任危机等原因，公益团体要想成为公益诉讼的原告仍需要法律的完善和公益团体自身角色与定位的转变。
（3）检察机关
公共利益毕竟不同于私人利益，并不总是能得到公民个人或公益团体的关注，于是，就会出现某些公共利益在受到侵害时遭遇根本无人问津的尴尬，产生权益保护的真空，此时，应由哪个国家机关作为公益诉讼的原告比较合适？在立法机关、行政机关、司法机关三者中，人大常委会及基于其国家权力机关的性质，不能同时享有立法权和具体的诉权，否则会与现代法治理论相违背；政府在其具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益的情况下，不可能既作为原告也作为被告参加诉讼；人民法院作为审判机关，居于中立地位，根据诉审分立的原则，也不可能去行使诉权；此时，就剩下了作为法律监督机关、负有保护国家利益、集体利益、社会公共利益的职责、具有公诉权的国家检察机关，它应勇敢地站出来，作为公益诉讼的原告，成为公共利益的维护者。
当然，对检察机关提起公益诉讼的范围应当进行适当的限制，目前可将范围限定在国有资产流失案件上，以后再逐渐扩展到环境保护、反垄断等其他公益诉讼领域。
2、公益诉讼原告的特殊性
鉴于公益诉讼本身所具有的特殊性，公益诉讼的原告具有一些特殊性，表现在：（1）诉讼法规定的当事人处分原则不完全适用于公益诉讼的原告，因公益诉讼诉的诉讼标的涉及的是国家、集体或社会公共利益，原告仅是作为代言人而提起诉讼，所以，公益诉讼的原告不能自行处分所争议的权利，除非原告所维护的公共利益中含有私人的直接利益。（2）判决的履行不同于私益诉讼。与私益诉中判决的履行不同的是，鉴于公益诉讼主体间的不对应性，因而，公益诉讼的原告，不履行裁判确定的实体义务，也不享有实体权益，相应地，公益诉讼不适用反诉的规定。
三、公益诉讼的举证责任分配
（一）行政公益诉讼中的举证责任分配
在行政公益诉讼中，被告仍是行政机关或法律、法规授权组织，应遵循行政诉讼的一般规则，由被告负举证责任，即行政机关应当对具体行政行为所依据的法律法规及规范性文件承担举证责任，即使是检察机关作为行政公益诉讼的原告，也不能因其在调查取证方面拥有比一般原告更多的手段和经验而减轻甚至免除被告的举证责任。故总体而言，行政公益诉讼中的举证责任与普通的行政诉讼并没有根本性的区别，被告仍然负有主要的举证责任。
当然，有关公共利益已经受到违法行政行为侵害的事实证据或者即将受到侵害的事实证据，则要由原告负责提供，但对于有些只有受益人而没有特定受害人的侵害公共利益的违法行政行为，只要起诉人提供一定的线索就可以了，在受理案件后由被告对其被诉行为没有违法举证，如行政机关违法减免税、违法不征税、不查处偷漏税行为等，因为在这种情况下要原告特别是要公民和公益团体负责提供公共利益受到侵害的事实证据是不现实的。【5 】
（二）民事公益诉讼中的举证责任分配
在民事公益诉讼中，则主要遵循“谁主张，谁举证”的原则，即大部分的事实和法律问题由双方当事人就各自的主张提出证据加以证明，这是由民事诉讼诉讼主体双方地位平等的性质所决定的。当然，考虑到原告一方为个人或社会团体，被告一方往往为拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业，原告的举证能力与被告相比，明显处于弱势，因而，可以就部分问题由法律作出特殊的规定，实行举证责任倒置，即由被告就原告提出的主张加以证明，如环境污染公益案件。
四、公益诉讼的诉讼时效
我国现行诉讼法对诉讼时效均有规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉权，但在民法通则的有关司法解释中却规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济方式，自然也不应当受诉讼时效的限制，这样就可以使得侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。【 6】
五、公益诉讼的管辖
由于公益诉讼案件往往损害不特定多数人的利益，牵涉面较大，涉诉人员多，有重大影响，符合我国民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释中的“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”。因而，公益诉讼的一审案件应由案发地中级人民法院审理为宜。
六、公益诉讼的保障措施
（一）公益诉讼的费用承担方式
山东省日照市人民政府


日照市循环经济促进办法
政府令39号

《日照市循环经济促进办法》已经2007年1月18日市政府第38次常务会议研究通过，现予发布，自2007年2月1日起施行。


市　长　杨 军
二OO七年二月一日　　



日照市循环经济促进办法

第一章　总　　则

第一条　为提高资源综合利用率，减少废弃物的产生，促进循环经济的发展，依据有关法律、法规和规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本办法适用于本市行政区域内工业、农业、社会生活以及其他行业和领域的循环经济促进工作。各级人民政府以及从事生产、服务、消费活动的单位和个人都应当遵守本办法。
第三条　发展循环经济以减量化、再利用、资源化为原则，在技术和经济许可的范围内，最大限度降低资源消耗、减少废弃物的产生，实现资源高效利用和循环利用。
第四条　市人民政府统一领导全市循环经济发展工作，县级人民政府负责组织本行政区域内循环经济发展工作。
市环保部门统一组织协调全市循环经济发展工作，市发改、经贸、教育、科技、财政、建设、文化、国土资源等部门按照各自职责实施循环经济发展工作。
社会团体、企事业单位、基层群众性自治组织应当发挥各自优势，采取多种形式，积极发展循环经济。
第五条　县级以上人民政府应当每年向同级人民代表大会及其常务委员会报告循环经济发展规划、生态市（县、区）建设规划的实施情况。
第六条　市政府根据已批准的循环经济发展中长期规划，制定节约能源、节约用水、节约用材、节约用地以及废弃物回收、处理、再利用等专项规划，并组织实施。
第七条　新上项目应当贯彻执行《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发〔2005〕40号），推进产业结构优化升级，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。
第八条　废弃物的再利用和再生利用应当安全、可靠，不得造成二次污染。

第二章　工　　业

第九条　政府应按照发展循环经济的要求和国家产业政策，调整产业产品结构、优化产业布局、淘汰落后生产工艺，不断降低单位产品能耗、物耗和企业排污总量。对能耗高、污染重、技术水平低的企业按照有关规定予以关停。
第十条　鼓励对现有企业进行技术改造，开发、引进先进生产工艺，推行清洁生产，建立环境管理体系。鼓励创建环境友好型企业，实现传统企业的生态转型。对污染物超标排放、污染物排放总量超过总量控制指标、使用或者产生有毒有害物质的企业应当实施强制性清洁生产审核。
第十一条　企业在生产全过程中应当采取以下有利于循环经济的措施：
（一）推行清洁生产，对容易造成较大环境污染的原材料或能源，按有关规定更换可替代的清洁原材料或能源；
（二）优先采用可利用的废物资源，提高资源、能源利用效率；
（三）对产品采用易回收利用、易处置或者在环境中易降解的包装材料，减少包装性废物的产生。
第十二条　新建、改建、扩建项目坚持环保“第一审批”、环保“一票否决”、增产不增污和增产减污的原则，并应当依照有关规定编制节能、节水、节材、节地等资源节约和循环使用情况评估报告。
有关部门对项目进行审查时，应当对该评估报告进行审查。
第十三条　招商引资工作应当根据全市及本地区循环经济发展规划，围绕主导产业，积极引进关链产业，形成循环经济企业链群。
第十四条　工业园区应当编制生态工业园区规划并认真组织实施，开展园区的环境影响评价，建立环境管理体系。严格按照生态工业园区规划合理引进、布设项目。
2007年12月31日以后园区的环境影响评价文件未经审批的，环保部门一律不审批该园区建设项目的环境影响评价文件。
第十五条　环保部门应当严格环境执法，依法足额征收排污费。通过经济杠杆，促使企业不断采用清洁生产技术，开展废物的循环利用，降低污染物排放总量。

第三章　农　　业

第十六条　鼓励创新农业发展理念，调整优化农业结构，大力发展优势产业，运用生态、循环经济理念改造传统农业，培育农业内部经济体系及不同产业间的协同共生关系，形成以生态农业为主体的生态产业链网。
第十七条　鼓励引进、开发、推广农业高新技术，发展无公害农产品、绿色食品、有机食品，建立相应的示范基地并扩大规模。
对取得无公害农产品、绿色食品、有机食品认证的企业，政府给予一定奖励。
第十八条　农业生产要因地制宜，按照节地、节水、节肥、节药、节能的原则进行，降低农产品单位产值消耗。
第十九条　政府引导建立农业废物循环利用体系，鼓励对农业产生的有机废弃物进行多级循环利用。
鼓励农村发展利用沼气等生物质能和太阳能、风能等清洁可再生能源，建立农村清洁能源供应和保障体系，政府给予适当补贴。
第二十条　鼓励开展海洋资源修复工程，积极实施人工放流，利用报废渔船实施科学造礁，恢复近海渔业资源。
第二十一条　鼓励建设渔业生态示范工程，减少养殖饵料使用量，养殖废水进行多级利用，降低污染，节约养殖成本。建设人工藻场，全面实施贝藻间养，保护海洋水质。

第四章　社会生活

第二十二条　鼓励投资兴办废弃物回收企业，有关部门应当建立以社区回收为基础、以集散交易为载体、以综合利用为目标的回收利用网络体系，并建立规范的管理制度。
鼓励使用回收的废弃物。
第二十三条　城市公共场所及社区应当逐步推广垃圾分类回收设施，各级环卫部门应推广垃圾分类收集，城市生活垃圾无害化处理厂要逐步采取垃圾分拣、堆肥、沼气回收或发电等综合利用措施，逐步建立宾馆饭店的厨余物等垃圾集中收集处理系统。
第二十四条　实施政府绿色采购制度，优先购买循环经济示范企业和受表彰企业的产品和服务，优先选用通过环境标志认证的产品和废物再生品。政府每年公布绿色采购的实际执行情况。
第二十五条　机关团体、企事业单位要带头节水、节电、节约纸张，倡导循环利用，建设节约型社会。
鼓励市民选购具有环境标志的产品，进行环境友好的绿色消费，尽量减少使用一次性制品，减少垃圾等废弃物的排放。
第二十六条　新建建设项目应当按照《山东省新型墙体材料发展应用与建筑节能管理的规定》，选用国家规定的节能、保温、环保建筑材料和节水器具，禁止使用实心粘土砖，鼓励使用可再生的新型建材。
第二十七条　按照分散与集中相结合的原则，建设城市污水处理设施，鼓励和扶持中水回用。符合条件的建设项目应当按照《日照市城市节约用水管理办法》的规定建设中水利用设施。

第五章　信息宣传教育

第二十八条　政府应当制定循环经济宣传教育计划，完善宣传教育网络，创新宣传教育方式，有计划、多层次地开展循环经济宣传教育。
第二十九条　广播电视、文化（新闻出版）等单位和有关社会团体，应当发挥各自优势做好循环经济宣传工作，增强全社会资源节约、环保意识，为循环型社会的建立营造良好的文化氛围。
第三十条　鼓励开展绿色学校、绿色社区、绿色宾馆、绿色商店创建活动，节约资源、能源。
第三十一条　政府应当组织对重点行业企事业单位负责人进行循环经济知识培训。各级人事部门应当将循环经济知识作为公务员培训的重要内容。各级教育部门应当将循环经济和资源节约知识纳入中小学教育、高等教育、职业教育和技术培训体系。
第三十二条　鼓励成立生态企业协会、废物最小化俱乐部和物资回收行业协会等循环经济发展组织。
第三十三条　行业协会和行业管理办公室应当为本行业企业提供发展循环经济的信息和技术服务，组织本行业企业开展资源节约和废弃物回收利用，并根据循环经济发展政策和措施制定本行业发展循环经济的行业标准和技术规范。
第三十四条　市生态企业协会应当建立循环经济网站，定期发布全市有关循环经济的信息。
第三十五条　政府应当及时总结示范企业、示范园区、示范社区的试点情况，制定和完善相应的政策、措施，逐步推广。

第六章　优惠政策

第三十六条　鼓励和支持开展有关循环经济发展的科学研究、技术开发、国际合作和经验交流，推广和应用循环经济的先进技术和成果。
第三十七条　逐步建立健全激励循环经济发展的财政、税收、金融等政策体系，对循环经济试点、示范企业，有关部门给予重点扶持。
第三十八条　市、区县财政把排污费的10%设立为专项资金用于鼓励、扶持循环经济发展，并根据每年排污费收入情况适当增加资金规模。
第三十九条　经发改、经贸、环保等部门确认符合国家产业政策和循环经济发展的项目，环保部门应当优先办理环保审批手续；发改、经贸部门应当优先予以立项；国土资源部门应当优先安排项目用地；对工业企业的厂房建设工程，城市建设部门要免收城市基础设施配套费；对符合高新技术条件的，科技部门应当推荐申报高新技术项目；金融部门应当优先给予信贷扶持。
第四十条　发改、经贸、财政、环保、科技等部门要帮助企业开展循环经济项目的申报，争取上级部门对循环经济项目的扶持资金。
第四十一条　政府科技研发、技术改造资金等专项资金应当优先安排循环经济技术研究和产品开发以及促进循环经济发展的其他项目。
第四十二条　经认定的生产资源综合利用产品或采用资源综合利用工艺和技术的企业及其他符合循环经济技术要求的企业，按国家现行规定享受减、免、退的税收优惠政策：
（一）对新办的独立核算的从事循环经济技术咨询、信息提供、技术服务的企业或经营单位，自开业之日起，两年内免征所得税；
（二）企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的,经主管税务机关批准可在5年内减征或者免征所得税；
（三）凡投资于符合国家产业政策的技术改造项目的企业，其项目所需国产设备投资的40%可从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免；
（四）对生产原料中掺有不少于30%的废旧沥青混凝土生产的再生沥青混凝土；利用城市生活垃圾生产的电力[城市生活垃圾用量（重量）占发电燃料的比重必须达到80%以上（含80%）]；在生产原料中掺有不少于30%的石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣（不包括高炉水渣）及其他废渣生产的水泥；燃煤电厂烟气脱硫的副产品（具体产品包括二水硫酸钙含量不低于85%的石膏、浓度不低于15%的硫酸、总氮含量不低于18%的硫酸铵）实行增值税即征即退政策；
（五）对利用风力生产的电力、部分新型墙体材料产品，实行按增值税应纳税额减半征收的政策；
（六）对生产第四、五条之外的其他资源综合利用建材产品免征增值税；
（七）对木材业以三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品的增值税，经主管税务机关批准实行即征即退；
（八）单位和个人提供的垃圾处置劳务取得的垃圾处置费，不征收营业税；
（九）法律、法规及有关文件规定的其他税收优惠政策。
第四十三条　推进城市污染治理，对污染处理设施建设运营用地、用电、设备折旧等实行扶持政策，并给予税收优惠。对可再生能源发电项目的上网电量实行全额收购政策。企业利用“三废”（废水、废气、废渣）生产的产品，政府应当给予适当补贴。
第四十四条　鼓励企事业单位回用废水，减少废水排放，政府根据废水减排量给予一定的资金扶持。
建设中水回用设施的单位，在中水回用设施投入运行后，经验收合格并正常运行的，免收其减排污水处理费。
允许企业间进行废水污染物排污总量指标交易。
第四十五条　重视海洋环境保护，对利用海洋建设人工藻场、开展贝藻间养等改善和稳定海域水质的单位，海洋与渔业部门优先安排海域使用，金融、财政部门优先给予扶持。
第四十六条　政府、协会引导企业对废物利用项目进行市场化运作。对一家企业产生的废弃物，多家可用的可以实行招标，对独家可用的则要无偿给予。

第七章　监督考核

第四十七条　区县政府应当成立循环经济领导机构，完善循环经济目标责任制，逐级抓好落实。
第四十八条　改革干部政绩考核制度，树立正确的政绩观。将日照循环经济市发展指标纳入干部政绩考核，把考核结果作为评价和任用干部的重要依据。
第四十九条　市环保、发改、经贸部门会同相关部门组织评选市级循环经济示范项目。
第五十条　对在发展循环经济工作中做出突出贡献的政府部门、企业、其他组织和个人，应当予以表彰和奖励。

第八章　附　　则

第五十一条　政府主管部门或行业协会可以根据各自行业和领域循环经济发展情况，制定促进循环经济发展的具体实施办法。
第五十二条　本办法自2007年2月1日起施行。